結社の自由（前編）

ゼロから憲法 論文／動画の内容を見返し用にまとめたものです（動画には含みません）。

設例

今日は、事例を一つ、答案として最後まで書き切ります。業界団体への加入を、法律で義務づけられたら、憲法のどこが問題になるのか。結社の自由から見ていきます。入りたければ、入ればよいのです。問題になるのは、入りたくない会社が、罰金つきで入らされる場合です。まず事実です。Y県では、大規模な太陽光発電所が増えました。県の調査では、過去5年に、住民からの苦情が300件ありました。そのうち約7割が、連絡先が分からない、事業者によって対応が違う、というものです。県内の発電事業者は120者で、任意団体に入っていたのは80者でした。会員どうしでは、災害のときに設備の点検を助け合う、相互の応援が行われていました。苦情の約7割は、入っていない40者の設備についてのものです。もう一つ、事業が終わったあと、パネルの撤去費用が積み立てられず、放置された設備が2件ありました。どちらも、団体に入っていない事業者の設備です。

Y県は、条例を作りました。設例のための架空の条例です。1条は、地域住民との共生と、設備の適正な維持管理、廃止後の撤去の確保を、目的に掲げます。2条は、知事が、県内で太陽光発電事業を営む者を会員とする法人を、共生推進協議会として指定する、と定めます。以下、協議会と呼びます。協議会の仕事は、住民からの苦情の受付と事業者との連絡調整、撤去費用の積立金の管理、事業者への研修です。3条が、加入義務です。県内で出力50キロワット以上の太陽光発電事業を営む者は、協議会の会員にならなければならない。4条は、会員は会費を納め、会費は設備の出力に応じて決める、と定めます。5条は、3条に違反する者に、知事が加入を勧告し、従わなければ氏名を公表できる。公表されても従わない者は、50万円以下の罰金です。協議会の規約も大事です。総会の決議に会員が従う、と定めています。事業には、再生可能エネルギーに関する国や県への提言が入っていて、会費の約15%が提言活動に使われます。最近は、国の買取制度の見直しに反対する提言を出しました。県は協議会の運営に関わりません。条例にも、協議会の活動範囲を限る規定はありません。

関係を図にします。Y県がB、会社がA、協議会がC、近隣の住民がDです。BからAへ、加入義務と、勧告、公表、罰金。AがCに加入すると、Cの総会で会員が決めたことに、Aも従います。Dの苦情は、Cが受け付けます。Aは、県内に出力2,000キロワットの発電所を1か所、10年間運営しています。住民とは個別に協定を結び、説明会を年に2回開き、撤去費用は外部の信託で積み立ててあります。過去5年の苦情は、2件だけです。会費は年200万円になります。協議会の提言には賛成できず、Aは別の業界団体の主張を支持しています。Aは加入を拒み、勧告と公表を受けました。問いは一つです。条例3条、つまり加入義務は、憲法に違反するか。営業の自由の側は、ここでは別に検討します。見るのは、加入させられること自体です。

入口

図：入口｜結社の自由の中身五つのうち本件で争うのは加入しない自由

入口です。Aが主張する自由は、協議会に加入させられない自由です。結社の自由の中身のうち、加入しない自由にあたります。

条文日本国憲法21条1項

憲法第21条第1項 第二十一条　集会、結社及び言論、出版その他一切の表現の自由は、これを保障する。

条文には、集会、結社及び言論、出版その他一切の表現の自由は、これを保障する、とあります。結社の自由の中身は、集会と結社の自由の回で見たとおり、結成する自由としない自由、加入する自由としない自由、脱退する自由、団体の意思決定に加わる自由、そして、団体が構成員を懲戒する内部統制権の五つです。本件で問題になるのは、この二番目の、加入しない自由です。ところが、条文には、加入しない自由とは書いてありません。条文に書かれているのは、結社の自由だけです。ここが入口の論点になります。県の反論は、二つ想定できます。一つ目。強制加入の団体を作る自由は、保障されない。だから、それと裏表の、加入しない自由も、保障されない。二つ目。結社の自由は、表現活動のための結社に限られる。協議会は、表現のための団体ではない。

一つ目から切ります。継続的に結びついた団体に、参加させられる不利益を考えてください。団体が任意で作られたものでも、強制のものでも、参加する側が受ける不利益は同じです。会費を払い、団体の決めたことに従い、活動に関わらされます。Aで言えば、年200万円の会費を払い、総会の決議に従い、反対している提言にも、その会費が回ります。協議会が、県の指定を受けていない、ただの団体だったとしても、罰金つきで入らされるなら、この負担は少しも変わりません。強制加入の団体を作る自由が、保障されないことは、事実かもしれません。けれど、それは、団体を作る側の話です。作る自由が無いことは、加入させられない個人の自由を、消しません。作る自由と、加入しない自由は、別のものです。二つ目です。結社は、人々の結びつきを強めて、表現の自由の現実的な保障を支えます。同時に、自分が意図しない団体の活動に、協力させられない、という個人の自律を守ります。守っているものが、表現だけではありません。だから、結社の目的を、表現に限る理由はありません。Aは、営利を目的とする会社ですが、結社の自由は、性質上可能な限り、法人にも保障されます。会費を払い、決議に従わされる不利益は、会社にも同じように生じます。だから、加入しない自由は、会社にも認められます。

上の段に問題提起、真ん中に規範、下にあてはめがあります。真ん中の規範を、区切って読みます。1つ目の区切りは、「結社を結成し、これに加入し、脱退する自由とともに、結成せず、加入せず、脱退を強いられない自由が含まれると解する」です。結社の自由に、したくないことを強いられない側の面が含まれる、と解釈で足しています。文末の「解する」は、条文にない中身を、解釈で立てているしるしです。2つ目の区切りは、「したがって」から始まる、加入の義務づけの位置づけです。法令が加入を義務づけて、制裁で担保するなら、加入しない自由に対する直接の制約になります。加入の義務づけだけでなく、制裁で担保されているかが、直接かどうかを分けます。3つ目の区切りは、最後の一文です。強制加入団体を設立する自由が保障されないことは、加入しない自由の保障を妨げない。さきほどの、県の一つ目の反論への、答えを先に置いてあります。下の段のあてはめです。Aは、条例3条で加入を義務づけられ、拒めば勧告、公表、罰金を受けます。だから、加入しない自由が制約されます。

問いです。県は、強制加入の団体を作る自由は、保障されない、と言います。だから、加入しない自由も保障されない、と言えるでしょうか。少し考えてみてください。

答えは、言えない、です。加入させられる側の不利益は、団体が任意でも強制でも同じです。作る自由と、加入しない自由は、別の自由です。片方が無いからといって、もう片方まで無くなる、とは言えません。

制約

次は制約です。ここは短く通します。3条は、加入を義務づけます。5条は、勧告と公表、そして罰金で、これを担保します。拒めば、罰を受けます。ですから、県が言いそうな、加入しなければよいだけだ、という反論は、成り立ちません。加入しない選び方が、罰金つきで塞がれているからです。加入したあとも、負担は続きます。4条の会費があります。Aなら年200万円です。規約は、総会の決議に従うことを求めます。そして、事業を営んでいる限り、協議会を抜けられません。したがって、加入しない自由に対する、直接の制約で、その強度は強いです。この評価を、次の目盛りで使います。

目盛りを決める

図：目盛りの材料｜権利の重要性、制約の強度、裁量

ここから、本番の前半です。審査の厳しさを、目盛りで決めます。総論の回の復習です。目盛りを決める材料は、権利の重要性と、何でしたか？制約の強度と、裁量です。本件では、この3つに加えて、団体の性格を見ます。強制加入の場面では、加入させられる先の団体が、どういう団体かで、個人が受ける不利益の重さが変わるからです。順に当てます。権利の重要性です。加入しない自由は、自分が意図しない団体の活動に、協力させられない、という個人の自律にかかわります。ただし、協議会は、政治団体ではありません。仕事の中心は、苦情の受付と、撤去費用の積立の管理という実務です。そのかぎりでは、人々が政治に関わるための自己統治の価値は、相対的に薄いです。一方で、見逃せない事実があります。協議会は、提言活動も事業にしていて、会費の約15%を充てています。Aなら、年に30万円ほどです。しかも、買取制度の見直しに反対する提言を出していて、Aの見解とは反しています。意見の表明に関わる部分があるので、重要性を押し上げます。制約の強度は、さきほど見たとおり、強いです。加入義務、罰金、会費、決議への服従、そして抜けられないこと。これが全部、重なっています。裁量です。住民の苦情にどう応えるかは、県議会が、ある程度、政策として選べる事柄です。けれど、本件で選ばれたのは、事業者を団体に入らせる、という手段です。団体に組み込むかどうかまで、議会に広く任せる理由はありません。裁量は、目盛りを緩める事情になりません。

団体の性格です。協議会は、知事が指定する団体です。けれど、運営は私的で、県は関わりません。そして条例に、協議会の活動範囲を限る規定が、ありません。協議会が何をするかに、歯止めがないのです。

この団体の性格を見るときに、私人間効力の回で、団体の側から見た二つの判決を、今度は入らされる側から使います。使い方に注意があります。この二つは、強制加入の団体を前提に、団体の活動や会員の協力義務に、限界を置いた判決です。加入を強制すること自体が、憲法に反するかどうかを、判断した判決ではありません。規範の出典としてではなく、事実のどこを拾うかの手本として使います。集会と結社の自由の回では、税理士会のような団体への加入の強制は、専門職の専門性や公共性という、別の公共の目的で正当化される、と見ました。協議会は、資格で仕事を独占する専門職の団体ではありません。その正当化を借りられないので、本件は、目的と手段を一から測ります。

判例最判平8・3・19 民集50巻3号615頁

南九州税理士会政治献金事件（強制加入団体の協力義務の限界） 「税理士会は、強制加入団体であって、その会員には、実質的には脱退の自由が保障されていない……」「法が税理士会を強制加入の法人としている以上、その構成員である会員には、様々の思想・信条及び主義・主張を有する者が存在することが当然に予定されている。したがって、税理士会が右の方式により決定した意思に基づいてする活動にも、そのために会員に要請される協力義務にも、おのずから限界がある。」

強制加入の団体は、会員が実質的には脱退できません。しかも、会員には、いろいろな思想や主張をもつ人がいることが、当然の前提になります。だから、団体の活動にも、会員に求める協力義務にも、おのずから限界がある、と言っています。拾う事実は、団体が何をするか、そして、その活動に歯止めがあるか、です。

判例最判平14・4・25 集民206号233頁

群馬司法書士会震災支援寄付事件（協力義務を否定すべき特段の事情） 「……それが公序良俗に反するなど会員の協力義務を否定すべき特段の事情がある場合を除き，多数決原理に基づき自ら決定することができるものというべきである。」「……被上告人がいわゆる強制加入団体であること（同法１９条）を考慮しても，本件負担金の徴収は，会員の政治的又は宗教的立場や思想信条の自由を害するものではなく，また，本件負担金の額も，……会員に社会通念上過大な負担を課するものではない……」

こちらは、強制加入団体であることを考えても、負担金の徴収が、会員の政治的又は宗教的立場や思想信条の自由を害さず、額も過大でないから、協力義務を否定すべき特段の事情はない、とした判決です。裏返すと、思想信条の自由を害するか、負担が過大か、が、協力義務の限界を測る物差しになっています。本件に引き寄せます。拾う事実は二つです。協議会の事業に、思想や主張に及ぶ提言が入っていること。そして、条例に、協議会の活動を限る歯止めがないこと。この二つは、まず、目盛りを重くする側の事情です。提言は重要性を押し上げ、歯止めの無さは、入らされる不利益を重くします。そして、手段の過度性の場面で、もう一度使います。

目盛りを決めます。重要性は、中から高。強度は、強い。団体の性格も、歯止めが無い分、重くする側です。裁量は、緩める事情になりません。厳格審査基準にはしません。自己統治の価値が相対的に薄く、団体の中心の仕事も実務だからです。けれど、合理性の基準にも緩めません。意図しない活動への協力を強いる、強い制約だからです。だから、真ん中の、中間審査基準で見ます。

この板も、区切って読みます。1つ目の区切りは、自律にかかわる自由、というところです。団体が実務を担う団体なら、自己統治の価値は相対的に薄い、と置きます。重要性を、盛りすぎないための一文です。2つ目の区切りは、「強度が強い制約であるから、目的が重要であり、手段が効果的かつ過度でない場合に限り、正当化される」です。目的は、正当ではなく、重要です。手段は、効果的か、過度でないか、の二つに分けて見ます。強度が強いことが、この基準を選ぶ理由として、ここに入っています。3つ目の区切りは、手段の過度性を何で見るか、です。団体の活動に、会員の思想・信条に及ぶ事柄が含まれるか。その歯止めがあるか。他の手段で、目的を十分に達成できるか。さきほどの二つの判決から拾った事実は、前の二つに入ります。総論の回で、目的が十分に重要、手段が目的と実質的関連性、と言った基準と、中身は同じです。下の段のあてはめは、このあと、順に当てます。

図：問い｜協議会が提言をしていなければ、目盛りはどう動くか

問いです。もし、協議会が提言をしていなかったら、目盛りは、どう動くでしょう。少し考えてみてください。

図：答え｜重要性が下がり歯止めの問題も小さくなる、目盛りは緩む側、強度は変わらず強い

答えです。意見の表明に関わる部分が無くなるので、権利の重要性が下がります。団体の活動に歯止めがあるか、という問題も、小さくなります。目盛りは、緩む側に動きます。ただし、制約の強度は変わりません。加入義務と罰金と会費は、そのまま残るからです。動かせるのは、重要性の側の材料だけです。

目的と手段のあてはめ

ここから、本番の後半です。いちばん厚く書くところです。まず目的です。条例1条の目的は、二つに読めます。一つ目は、住民の苦情に対する、統一的な窓口を確保すること。二つ目は、廃止後の撤去費用を、確実に確保することです。苦情は、5年で300件あり、約7割が、連絡先が分からない、対応がばらばら、というものです。撤去費用が積み立てられずに、放置された設備も2件あります。どちらも、住民の生活環境と安全にかかわります。だから、どちらの目的も、重要です。なお、提言活動は、条例の目的に入っていません。この点は、あとで使います。

次は、手段の効果です。加入義務が、目的の達成に役立つか、を事実で見ます。苦情の約7割は、入っていない40者の設備についてのものでした。放置された2件も、未加入の事業者です。窓口を一本化して、積立を管理するには、全事業者を巻き込む必要があります。だから、全事業者に何らかの関わりを求める手段には、効果があります。勝負は、その先です。効果があることと、過度でないことは、別です。加入という手段が、必要以上に重くないか。他の手段を挙げます。他の手段は、効き具合まで言います。

図：問い｜窓口の一本化と積立管理は、加入ではなくどんな手段でどこまで足りるか

問いです。窓口の一本化と、撤去費用の積立管理という二つの目的は、加入以外の、どんな手段で、どこまで達成できるでしょうか。会員資格には、総会の決議に従う義務と、団体の活動に関わる地位が含まれます。少し考えてみてください。

一つ目は、登録と負担金です。全事業者に、協議会の名簿への登録を義務づけて、連絡先を載せます。そして、窓口と積立の管理にかかる費用として、負担金を納めさせます。会員資格、つまり総会の決議に従う義務と、団体の活動に関わる地位は、求めません。効き具合です。住民が連絡先に迷う問題は、全事業者が名簿に載れば、窓口が一本になるので、解けます。撤去費用の積立も、負担金を納めさせて管理すれば、放置は防げます。この二つの目的は、登録と負担金で、十分に達成できます。会員資格まで求める必要が、ありません。二つ目は、自力で同じ水準を満たしている事業者の扱いです。Aは、住民と個別に協定を結び、説明会を年2回開き、撤去費用を外部の信託で積み立てています。過去5年の苦情は2件だけです。このような事業者が、水準を満たしていると示したときに、加入に代える道があれば、目的は損なわれません。苦情が少ない事実が、それを示しています。三つ目は、県が自ら、窓口と積立管理を行うことです。県の費用負担という問題はありますが、できない手段ではありません。県は、こう反論するでしょう。加入しない事業者は、団体の仕事にただ乗りして、費用を負担しない。相互に応援するには、加入が要る、という反論です。ただ乗りは、負担金で防げます。費用は、負担金で分担できるからです。相互の応援は、任意の会員80者の間で、すでに行われていました。強制しなくても、成り立っているのです。

さらに、ここで、目盛りの場面で拾った二つの事実を使います。協議会は、提言活動を事業に含みます。そして、条例には、活動の範囲を限る規定も、県の関与もありません。買取制度の見直しに反対する提言のように、会員の主張に及ぶ活動に、会員が、会費や決議の形で、協力させられる仕組みになっています。それを防ぐ歯止めが、どこにもありません。しかも、提言は、条例の目的に入っていませんでした。目的の達成に要らない活動にまで、協力させられるのです。強制加入の団体では、会員に、いろいろな主張をもつ人がいることが前提です。その団体に、歯止めなく加入させる手段は、過度です。

結論です。目的は重要で、加入義務には効果があります。けれど、登録と負担金で足りるのに、会員資格まで求めています。自力で水準を満たす事業者に、加入に代える道もありません。しかも、提言を含み、歯止めのない団体に、加入させます。加入を要求する点で、過度です。中間審査基準で、正当化されません。条例3条は違憲です。

違憲とする対象

最後に、違憲とする対象です。総論の回で見たとおり、法令そのものを違憲とする法令違憲と、法令は残して、それに基づく処分だけを違憲とする処分違憲があります。法令に措置の幅があり、その中の選び方に問題があるなら処分違憲。法令そのものが一律に義務を課すなら法令違憲です。3条は、加入義務を、一義的に定めています。県内で出力50キロワット以上の事業を営む者は、会員にならなければならない。どう運用しても、Aは加入を求められます。違憲の原因は、Aの個別の事情ではなく、条項の中身そのものにあります。加入に代える道が無いことも、活動に歯止めが無いことも、自力で水準を満たすすべての事業者に、同じように当たる条項の欠陥です。Aの協定や信託は、その欠陥が見える例でした。だから、勧告や公表という処分だけを違憲とするのではなく、条例3条の規定そのものを違憲とします。法令違憲です。営業の自由の側の検討は、ここでは別にします。

完成答案

図：完成答案｜第1　入口の特定

ここまでを、答案の形にしました。こちらが完成答案です。動画を止めて見てみてください。最初の板は、入口の段です。県の二つの反論を、再反論で切る運びを見てください。

図：完成答案｜第2　制約、第3　実質的正当化の1と2

制約を置いて、審査基準を定立する段です。今日の本番の前半はここです。実務団体で自己統治の価値は薄いが、提言があるので重要性を押し上げる、と書く運びを見てください。

図：完成答案｜第3の3　あてはめ、目的、手段の効果、他の手段

あてはめの段です。目的と効果を、事実で通します。そして、他の手段を、効き具合まで挙げる段が、本番の後半です。

図：完成答案｜第3の3の続き、歯止めの欠如、小括、違憲とする対象、第4　結論

最後は、歯止めの欠如と、小括、違憲とする対象、結論です。ご自身の答案と見比べてみてください。今回は、団体に入らされる、個人の側の自由を見ました。では、団体の側が、国から助成を受ける条件や、報告の義務を課されるとき、その活動の自由は、どう守られるのでしょうか。