計画策定手続と諮問手続

第8章 行政手続 #118／動画の内容を見返し用にまとめたものです（動画には含みません）。

計画と審議会の手続

図：今日の問い

• 県が大きな計画を決めた
• 周辺の住民は意見を言えたのか・言えたとして従ってもらえるのか
• 審議会に諮問したが会議は開かれず書面を回しただけだった
• その処分は無効か・取り消されるか→行手法の外にある2つの手続を追う

前回は、意見公募手続を見ました。あれは、省令や審査基準のような、命令等を定めるための手続でした。計画のための手続ではない、と区別して終えています。では、計画を作るときは、どうなっているのでしょうか。今日は、そこから入ります。問いは2つです。1つ目。県が大きな計画を決めたとき、周辺に住む人は、意見を言えたのでしょうか。言えたとして、役所は従ってくれるのでしょうか。2つ目。ある処分の前に、審議会へ諮問することが法律で決まっていた。ところが、審議会は開かれず、書面を回しただけで答申が済まされた。この処分は、無効でしょうか。それとも、取り消されるのでしょうか。

どちらも、条文と判決で確かめると、答えが少し違います。先に答えを言います。計画の手続は、法律ごとにばらばらで、聴いても従う義務はありません。書面を回しただけの答申は、無効にはなりにくいのですが、取り消される余地は残ります。順番はこうです。計画の策定手続を、個別の法律を比べながら見ます。次に、諮問手続の基本を押さえます。そして、諮問の手続に欠陥があったとき、処分の効力がどうなるかを、2つの最高裁判決を並べて読みます。最後に、場面で判定します。

なぜ縛る必要が大きいのに、統一法が無いのか

図：計画と手続

• 計画は裁量が広い＋多数の人に長く影響する→作る過程を手続で縛る必要が大きい
• ところが行手法1条1項・2条8号の対象に計画は入らない→計画の策定過程に共通する手続法は無い
• 手続は個別法が定める

先に、都市計画の復習です。第6章で、都市計画の策定手続を見ました。案の作成から決定、告示まで、流れを言えますか？案を作るときに、必要があると認めれば公聴会などをします。決定の前に公告して、2週間、縦覧に供します。住民や利害関係人は、その間に意見書を出せます。意見書の要旨は審議会に出され、審議会の議を経て決定して、告示します。ここから、今日の話に入ります。計画は、広い裁量が認められる行為でした。しかも、その影響は、多数の人に、長く及びます。道路が通れば、何十年も、その場所は道路です。ですから、作る過程を手続で縛る必要は、とても大きいのです。ところが、日本には、計画の策定過程に共通して使える手続法は、ありません。行政手続法が対象にするのは、処分、行政指導、届出、命令等を定める手続でした。1条1項と、2条8号です。行政計画は、その中に入っていません。

正確に言うと、法律が無いのではなく、共通の法律が無い、ということです。手続は、個別の法律が、それぞれ置いています。都市計画法には都市計画法の、河川法には河川法の手続があります。計画は、道路、河川、環境、土地利用と、種類がばらばらです。何を、どの段階で、誰に聴くべきかも、種類ごとに違います。そのため、一つの型にまとめにくい、と考えられています。個別法が定めている手続を、大きく分けると、3つの型があります。1つ目は、審議会の調査審議。2つ目は、他の行政機関との協議や、意見聴取。そして3つ目が、住民や利害関係者の意見を聴く手続です。実は、3つ目を定める法律は、多くありません。中心は、1つ目と2つ目です。

3つの型を同じ計画で比べる

架空の法律で比べます。ため池再生整備法という法律があるとします。県知事をAとします。Aが、ため池再生整備計画を定めます。周辺に住む住民をBとします。審議会はEです。同じ計画でも、法律の作りが3通り考えられます。甲は、Eの調査審議と、市町村長との協議だけを定めた法律です。乙は、案を縦覧して、Bが意見書を出せる法律です。丙は、計画の早い段階から、段階ごとに意見を聴く法律です。甲では、Bに意見を言う権利は、法律に書かれていません。行政手続法も、計画は対象外です。ですから、Bは、意見を提出する権利を持ちません。これが、統一法が無いことの、現実的な意味です。ただ、実際には、Aが任意に説明会を開くことはあります。しかし、それは法律の義務ではありません。乙は、都市計画法の型です。さきほど、復習したとおりです。丙の型を、実在の法律で見ましょう。その前に、もう一つ、河川法を読みます。川の整備の計画です。河川法は、甲と乙の間に当たります。住民の意見を反映させる措置はありますが、必要があると認めるときに限られます。

河川法16条の2——関係住民と自治体で、義務の強さが違う

図：河川整備計画の手続

• 時系列＝案を作る段階〔3項＝学識経験者の意見／4項＝関係住民の意見を反映させる措置〕→定める前〔5項＝関係都道府県知事・市町村長の意見〕→定めた後〔6項＝公表〕
• 必要があると認めるときの限定＝3項・4項は付く、5項は付かない
• 義務の強さ＝住民は必要と認めるとき、自治体は必ず

河川整備計画の手続です。3項から6項を、時間の順に見ます。

条文河川法16条の2第3項〜第6項

河川法 第十六条の二（第3項〜第6項） ３　河川管理者は、河川整備計画の案を作成しようとする場合において必要があると認めるときは、河川に関し学識経験を有する者の意見を聴かなければならない。 ４　河川管理者は、前項に規定する場合において必要があると認めるときは、公聴会の開催等関係住民の意見を反映させるために必要な措置を講じなければならない。 ５　河川管理者は、河川整備計画を定めようとするときは、あらかじめ、政令で定めるところにより、関係都道府県知事又は関係市町村長の意見を聴かなければならない。 ６　河川管理者は、河川整備計画を定めたときは、遅滞なく、これを公表しなければならない。

骨格です。3項、案を作るとき、必要があると認めるときは、学識経験者の意見を聴く。4項、同じく必要があると認めるときは、公聴会の開催など、関係住民の意見を反映させる措置を講ずる。5項、定めようとするときは、あらかじめ、関係する都道府県知事や市町村長の意見を聴く。6項、定めたら、遅滞なく公表する。読み方のコツは、必要があると認めるとき、という限定が、どこに付いているかです。3項と4項には、付いています。5項には、付いていません。同じ条文の中で、義務の強さが違います。住民には、必要があると認めるとき。自治体の長には、定めようとするときは、必ず。

図：河川法の問い

確認の問いです。河川整備計画の手続で、必要があると認めるときの限定が付かず、定めようとするときは必ず意見を聴かれるのは、誰でしょうか？関係都道府県知事と、関係市町村長です。住民ではありません。

環境影響評価法——段階ごとに意見を聴く

図：環境影響評価法の段階

• 事業者が行う手続
• 配慮書〔3条の3〕→意見を求めるように努めなければならない〔3条の7＝努力義務〕→方法書〔5条〕→公告・一月間縦覧〔7条〕→縦覧期間内に方法書説明会を開催しなければならない〔7条の2〕→意見書〔8条＝環境の保全の見地からの意見を有する者〕→準備書〔16条＝公告・一月間縦覧〕→説明会を開催しなければならない〔17条〕→意見書〔18条〕→評価書〔21条＝知事等の意見を勘案し意見書に配意して検討〕
• 例＝ため池再生整備を事業として行う事業者が段階ごとに進める

丙の型の実例が、環境影響評価法です。これは、大きな事業が環境に与える影響を、事前に調べて、評価する手続です。手続を行うのは、事業者です。段階を、4つ置いています。先に、4つの文書の意味を、ため池の事業で説明します。配慮書は、事業の早い段階の、まだ場所や規模が固まっていない時期に、環境にどう配慮するかを書いた文書です。方法書は、何を、どんな方法で調べるかの計画書です。準備書は、調べて予測して、評価した結果の案です。そして、評価書が、最終版です。出荷にたとえると、設計の方針、検査の手順書、検査結果の案、検査結果の最終版、という順です。各段階の意見聴取を、条文で見ます。まず、配慮書の段階です。

条文環境影響評価法3条の7第1項

環境影響評価法 第三条の七（第1項） １　第一種事業を実施しようとする者は、第二条第二項第一号イからワまでに掲げる事業の種類ごとに主務省令で定めるところにより、配慮書の案又は配慮書について関係する行政機関及び一般の環境の保全の見地からの意見を求めるように努めなければならない。

骨格です。第一種事業とは、規模が大きく、環境への影響が著しくなるおそれがあるとして、この法律の手続が必ず掛かる事業です。配慮書の案か配慮書について、関係する行政機関と一般から、環境の保全の見地からの意見を求めるように、努めなければならない。努力義務です。早い段階では、まだ決まっていないことが多いので、義務の強さは、いちばん弱いのです。次に、方法書です。

条文環境影響評価法7条1項・8条1項

環境影響評価法 第七条（第1項）・第八条（第1項） ７条１項　事業者は、方法書を作成したときは、環境影響評価の項目並びに調査、予測及び評価の手法について環境の保全の見地からの意見を求めるため、環境省令で定めるところにより、方法書を作成した旨その他環境省令で定める事項を公告し、公告の日から起算して一月間、方法書及び要約書を前条第一項に規定する地域内において縦覧に供するとともに、環境省令で定めるところにより、インターネットの利用その他の方法により公表しなければならない。 ８条１項　方法書について環境の保全の見地からの意見を有する者は、第七条の公告の日から、同条の縦覧期間満了の日の翌日から起算して二週間を経過する日までの間に、事業者に対し、意見書の提出により、これを述べることができる。

骨格です。7条、事業者は、方法書を作ったら、公告して、一月間、縦覧に供する。8条、方法書について、環境の保全の見地からの意見を有する者は、意見書を出して、述べることができる。注目するのは、意見を言える人の書き方です。住民、とは書いていません。環境の保全の見地からの意見を有する者、です。遠くに住んでいても、環境について意見があれば、出せます。都市計画法が、関係市町村の住民と利害関係人、と書いていたのと、対照的です。そして、準備書の段階です。

条文環境影響評価法17条1項

環境影響評価法 第十七条（第1項） １　事業者は、環境省令で定めるところにより、前条の縦覧期間内に、関係地域内において、準備書の記載事項を周知させるための説明会（以下「準備書説明会」という。）を開催しなければならない。この場合において、関係地域内に準備書説明会を開催する適当な場所がないときは、関係地域以外の地域において開催することができる。

骨格です。事業者は、準備書の縦覧期間内に、関係地域内で、説明会を、開催しなければならない。方法書の段階でも、同じように説明会を開きます。そのうえで、18条で意見書を出せます。最後に、評価書の段階です。

条文環境影響評価法21条1項

環境影響評価法 第二十一条（第1項・柱書） １　事業者は、前条第一項、第四項又は第五項の意見が述べられたときはこれを勘案するとともに、第十八条第一項の意見に配意して準備書の記載事項について検討を加え、当該事項の修正を必要とすると認めるとき（当該修正後の事業が対象事業に該当するときに限る。）は、次の各号に掲げる当該修正の区分に応じ当該各号に定める措置をとらなければならない。

最後の評価書では、都道府県知事などの意見を勘案して、提出された意見書にも配意して、検討します。勘案と配意。どちらも、従う、という意味ではありません。考慮する義務です。整理します。義務の強さは、配慮書だけが努める、方法書から先は、しなければならない、の2段です。方法書と準備書では、公告と縦覧、説明会、そして意見書があり、関われる範囲も広くなっています。

4つの軸で1枚にまとめる

図：計画策定手続の型の比較

• 軸＝誰が意見を言えるか
• どの段階か
• 義務の強さ
• 意見に従う義務はあるか
• 都市計画法＝関係市町村の住民・利害関係人
• 案の段階〔16条は必要があると認めるとき・17条の縦覧は必ず〕
• 従う義務なし
• 河川法16条の2＝学識経験者・関係住民・関係自治体の長
• 案の作成時と定める前
• 住民は必要と認めるとき・自治体の長は必ず
• 従う義務なし
• 環境影響評価法＝環境の保全の見地からの意見を有する者〔事業者が行う〕
• 配慮書・方法書・準備書の各段階
• 配慮書は努める〔努力義務〕
• 方法書・準備書は縦覧・説明会が義務・意見書は受け付ける
• 勘案・配意であって従う義務なし

3つの法律を、4つの軸で並べます。誰が意見を言えるか。どの段階か。義務の強さ。意見に従う義務はあるか。都市計画法は、関係市町村の住民と利害関係人が、案の段階で、意見書を出せます。縦覧は必ず、公聴会は必要があると認めるときです。河川法は、学識経験者、関係住民、関係自治体の長で、案の作成時と、定める前です。住民には必要と認めるとき、自治体の長には必ず。環境影響評価法は、環境の保全の見地からの意見を有する者で、配慮書、方法書、準備書の各段階です。配慮書だけが努める、で、方法書から先は、説明会まで義務です。4つ目の軸は、3つとも同じです。意見に従う義務は、どの条文にも、書かれていません。聴く義務の強さは、法律ごとに違うけれども、聴いたあとに従う義務は無い。ここが、前回の意見公募手続と同じ形です。

従う義務が無くても、意見を出す意味はあります。都市計画なら意見書の要旨が審議会に提出されます。前回の意見公募でも、提出された意見を十分に考慮する義務はあっても、従う義務はありませんでした。どちらも、聴いた事情を判断の材料に入れさせる仕組みです。従わせる仕組みではなく、判断の材料を増やす仕組み、と考えてください。暗記の筋は一行です。意見を聴く義務の強さは、法律ごとに違う。努める、必要があると認めるとき、必ず。そして、聴いても従う義務は無い。

計画提案制度——存在の確認

図：計画提案制度

• 普通の流れ＝行政が計画を作り住民が意見を言う
• 提案制度＝国民の側から計画の決定・変更を提案できる仕組み
• 例＝都市再生特別措置法37条1項〔都市再生事業等を行おうとする者が都市計画決定権者に都市計画の決定・変更を提案できる・素案を添える〕
• 存在の確認まで

ここまでは、行政が作った案に、国民が意見を言う手続でした。逆に、国民の側から、計画の決定や変更を、提案できる仕組みもあります。計画提案制度といいます。例は、都市再生特別措置法の37条1項です。都市再生事業などを行おうとする者が、都市計画を決定する権限のある者に対して、都市計画の決定や変更を、提案できます。素案を添えます。同じ法律の20条にも、民間都市再生事業計画の認定を申請できる仕組みがあります。この回では、存在を確認するところまでにします。受け身で意見を言うだけでなく、自分から案を出す入口がある、とだけ知っておいてください。

諮問手続の基本

図：諮問と答申

• A＝県知事
• E＝審議会
• 渡船事業法〔架空〕＝渡船の免許の許否の前に審議会への諮問を義務づける
• A→E 諮問
• E→A 答申〔点線＝拘束しない〕
• A→B 免許拒否
• 義務的諮問＝法令が義務づける
• 任意的諮問＝法令の義務は無い

後半に入ります。諮問手続です。審議会の位置づけは、第2章の、行政機関の回で見ました。答申が行政庁を縛らないのが諮問機関で、同意や議決で縛るのが参与機関でした。覚えていますか？答申に従う義務が無いのが諮問機関で、従う義務があるのが参与機関です。ここでは、手続の側から見ます。諮問は、個別の処分、基準、計画、政策など、さまざまな決定の前に、有識者などの合議体の意見、つまり答申を受ける仕組みです。分け方が2つあります。法令が諮問を義務づけているものが、義務的諮問です。義務づけが無く、役所が自分の判断で意見を聴くのが、任意的諮問です。架空の渡船事業法で考えます。渡船の免許の申請をBが出しました。県知事Aは、審議会Eに諮問して、答申を受けて、免許を拒否しました。この法律が、許否の前にEへの諮問を義務づけているなら、義務的諮問です。実在の条文を、読みます。

条文温泉法32条1項

温泉法 第三十二条（第1項） １　都道府県知事は、第三条第一項、第四条第一項（第十一条第二項又は第三項において準用する場合を含む。）、第九条（第十一条第二項又は第三項において準用する場合を含む。）、第十一条第一項又は第十二条の規定による処分をしようとするときは、自然環境保全法（昭和四十七年法律第八十五号）第五十一条の規定により置かれる審議会その他の合議制の機関の意見を聴かなければならない。

骨格です。都道府県知事は、掘削の許可や動力装置の許可などの処分をしようとするときは、審議会などの合議制の機関の、意見を聴かなければならない。義務的諮問の例です。この条文は、あとの判決で、旧い条番号の20条として出てきます。現行では、32条1項に当たります。注意点が1つあります。意見を聴かなければならない、は、諮問の義務です。答申に従う義務ではありません。答申は、原則として、行政庁を法的に拘束しません。渡船の例なら、Eが免許を出すべきだと答申しても、Aは、拒否できます。ただし、答申を無視してよい、という意味ではありません。諮問を義務づけた趣旨は、あとで効いてきます。

山場——諮問の手続に欠陥があったら

図：無効と取消し

• 取消し＝取消訴訟で取り消されるまでは有効として扱われる
• 無効＝初めから効力が無い・重大かつ明白な瑕疵〔第4章〕
• ハードルは無効のほうがずっと高い
• 問い＝諮問手続の欠陥は無効原因か取消事由か

ここが、今日の山場です。諮問の手続に欠陥があったとき、処分の効力はどうなるのか。その前に、言葉を一つだけ確認します。無効と、取消しです。取消しは、取消訴訟などで取り消されるまでは、一応有効として扱われます。無効は、初めから効力が無いものです。無効になるのは、第4章で見たとおり、瑕疵が重大で、しかも明白な場合に限られます。つまり、無効のほうが、ずっとハードルが高いのです。

図：手続の瑕疵の回の復習

• 群馬中央バス事件が取り消さなかった決め手
• 公聴会審理の不備は認めた→判断を左右する意見・資料を追加提出できた可能性が認め難い→重大な違法とするには足りない

手続の瑕疵の回の復習です。群馬中央バス事件は、バス事業の免許の申請を、運輸大臣が、運輸審議会への諮問を経て、その答申どおりに拒否した事件でした。審議会は、申請した会社の言い分を聴く公聴会を開いていました。この事件で、最高裁が、処分を取り消さなかった決め手は、何だったでしょうか？公聴会の審理に不備はあったけれど、審議会が、申請の問題点をより具体的に指摘して資料の提出を促しても、判断を左右する意見や資料を追加で出せた可能性は認め難い、という点でした。出荷前の検品で言えば、検品の抜けはあったけれど、品物が元から合格品だった、という場面でした。この事件が立てた一般論は、あとの表で確かめます。まず、もう一つの判決を読みます。温泉の動力装置の許可の事件です。事案は、こうです。温泉法の動力装置の許可処分を、知事が出しました。法は、知事に、温泉審議会の意見を聴くことを義務づけていました。ところが、審議会は開かれませんでした。知事は、持ち回り決議、つまり会議を開かずに、書面を委員に回して賛否を取る方法で、意見を聴いたことにしました。

図：温泉の動力装置の許可の事件・事案

• A＝知事
• E＝温泉審議会
• 法は知事に審議会の意見聴取を義務づけ
• 審議会は開かれず持ち回り決議で意見聴取を済ませた
• 処分後に審議会が開かれて意見を出しても瑕疵は補正されない
• 問い＝許可処分は無効か

まず、原審が確定した事実を、判決から読みます。

判例最判昭46・1・22 民集25巻1号45頁

温泉の動力装置の許可処分の事件——事案の確定 原判決の確定したところによれば、本件許可処分にあたり、温泉審議会は開かれず、知事による温泉審議会の意見聴取は持廻り決議の方法によりされたものであるというのであり、……右審議会の意見は適法有効なものということはできず、右処分後に開かれた審議会の意見によつても、右のかしが補正されないことは、原判決の判示判断のとおりである。

読み解きます。意見聴取は、されたのです。ただ、その方法が、持ち回りでした。ですから、この事件は、意見聴取を欠いた事件ではなく、意見聴取の方法に瑕疵があった事件です。そして、その意見は、適法有効なものとはいえない、処分のあとに、審議会が開かれて意見を出しても、欠陥は直らない。ここまでは、原審が認めています。争点は、そこから先です。無効か。

判例最判昭46・1・22 民集25巻1号45頁

温泉の動力装置の許可処分の事件——判旨 前記二〇条が知事に対し温泉審議会の意見を聞かなければならないこととしたのは、知事の処分の内容を適正ならしめるためであり、利害関係人の利益の保護を直接の目的としたものではなく、また、知事は右の意見に拘束されるものではないと解せられる。そして、これらの諸点を併せ考えれば、本件許可処分にあたり、知事のした温泉審議会の意見聴取は前記のようなものではあるが、そのかしは、取消の原因としてはともかく、本件許可処分を無効ならしめるものということはできない。

判旨を骨組みで言い直します。意見を聴かせる趣旨は、知事の処分の内容を、適正にするためだ。利害関係人の利益を守ることが、直接の目的ではない。知事は意見に拘束されない。これらを合わせると、この欠陥は、取消しの原因としてはともかく、許可処分を無効にするものではない。決め手は、いま言い直した2点です。意見は知事を拘束しないし、個人の利益を直接守るための手続でもない。だから、聴き方に傷があっても、それで処分の中身が決まってしまうわけではなく、処分が最初から効力を持たない、とまでは言えない。判決は、重大と明白を一つずつ当てはめてはいません。手続の趣旨から、傷の重さを測りました。意見が知事を拘束せず、個人を守るための手続でもないなら、その傷は、処分を初めから無かったことにするほど重くはない。無効の高いハードルを越えない、という判断です。ここで、大事な点が、一つあります。判決は、取消の原因としてはともかく、と言っています。取消しの余地を、残しているのです。無効かどうか、という問いにだけ、答えています。取り消せるかどうかは、この事件の問いではありませんでした。

図：温泉の事件と群馬中央バス事件の読み比べ

• 手続の瑕疵＝どちらもあった〔温泉は持ち回りで適法有効な意見聴取とはいえない・群馬は公聴会審理が十分でなかった〕
• 問われた効力＝温泉は処分が無効か・群馬は処分が取り消されるか
• 結論＝温泉は無効ではない〔取消しの原因としてはともかく〕・群馬は趣旨に反する重大な瑕疵があれば取消し〔当事案は取り消さず〕
• 趣旨の力点＝温泉は処分の内容を適正にするため・利害関係人の保護が直接の目的ではない・知事は拘束されない→無効にするほどではない
• 群馬は処分の客観的な適正妥当と公正を担保・諮問の経由は極めて重大な意義→重大な法規違反は取消し

2つの判決を、並べます。表の1行目、手続の瑕疵は、どちらもありました。温泉の事件は、持ち回りで、適法有効な意見聴取とはいえない。群馬中央バス事件は、公聴会の審理が十分でなかった。2行目、問われた効力が違います。温泉の事件は、処分が無効か。群馬中央バス事件は、処分が取り消されるか。3行目、結論です。温泉の事件は、無効ではない、ただし取消しの原因としてはともかく。群馬中央バス事件は、一般論として、諮問を経た場合でも、審理や答申の過程に重大な法規違反があり、諮問を要求した趣旨に反する瑕疵があれば、処分も違法で取消しを免れない。そのうえで、この事案では、取り消しませんでした。

食い違いではありません。同じ線の上にあります。温泉の事件は、無効という、いちばん高いハードルの問いに答えて、取消しの余地を明示的に残しました。群馬中央バス事件は、取り消されるかという、低いほうのハードルの問いに答えて、重大な法規違反が諮問の趣旨に反するなら、取り消す、としました。ですから、まとめるとこうなります。諮問手続の欠陥は、無効原因にはなりにくい。しかし、重大で、諮問の趣旨に反するなら、取消事由になりうる。4行目の、趣旨の読み方にも、力点の違いがあります。温泉の事件は、利害関係人の保護が直接の目的ではなく、知事も拘束されない、だから無効にするほどではない、と読みました。群馬中央バス事件は、諮問の経由は、処分の客観的な適正妥当と公正を担保する極めて重大な意義がある、だから重大な法規違反があれば取り消す、と読みました。どちらも、処分を適正にするための手続という点は共通です。無効の話は、無効にするほどか。取消しの話は、取り消すに足るほど重大か。聞かれている高さに合わせて、強調する点が変わっています。注意が2点あります。1つ目。ここでの重大は、取消しの線です。無効の、重大かつ明白とは、別の物差しです。出荷前の検品の喩えで言えば、検品に重大な抜けがあって、検品の趣旨が害されているなら、出荷した品物は引き取って直す、つまり取り消す。ただ、品物が最初から商品として成り立たない、つまり無効とまで言うには、もっと強い欠陥が要る、というイメージです。2つ目。温泉の事件は、意見聴取はされた事件でした。諮問を経ていない場合は、群馬中央バス事件の一般論に、はっきり書かれています。諮問を経ない場合はもちろん、取消しを免れない、という流れです。

図：持ち回り決議の問い

確認の問いです。審議会を開かず、持ち回り決議で意見を聴いた。この瑕疵は、無効原因になるでしょうか。取消しの原因になりうるでしょうか？

図：持ち回り決議の答え

• 問い＝持ち回り決議の瑕疵は、無効原因になるか・取消しの原因になりうるか
• 答え＝無効にはならない・取消しの余地は残す

無効にはならないけれど、取消しの原因になる余地は残っています。論文では、諮問手続の瑕疵、趣旨の読み方、無効か取消しか、という順に検討します。ここは、論文で論点になりうる所です。

審議会への批判と議事の公開

図：審議会への批判

• 人的構成の偏り＋決定過程の密室性→官僚主導の意思形成の隠れ蓑という批判
• 対応＝会議記録の公開等で公正性・透明性を確保
• 組織法上の位置づけは第2章で済み

最後に、審議会そのものへの批判です。審議会は、専門家の知見を、行政に入れるための仕組みです。しかし、委員の顔ぶれが偏っていないか、議論が密室で行われていないか、という批判があります。役所が決めたいことに、専門家の名前で、お墨付きを与える隠れ蓑になっているのではないか、という見方です。そこで、会議記録の公開などを通じて、審議の公正さと透明性を確保することが、求められています。ここは、深く掘らず、批判と対応の方向を知っておけば足ります。

演習——5場面を判定する

図：演習の問い

• 5場面＝計画の策定で住民Bは意見を出す権利を主張できるか
• 配慮書の意見聴取と準備書の説明会の義務の強さ
• 義務的諮問を経ずに免許を拒否
• 審議会を開かず持ち回りで答申を取って拒否
• 公聴会で資料提出の機会が十分でなかったが追加で出せる資料が無い

演習です。場面1。県知事Aがため池の計画を定めます。個別法は、審議会の議と、市町村長との協議だけを定めていて、住民Bの意見聴取の規定はありません。Bは、意見を出す権利を主張できますか。

図：演習の答え・場面1

主張できません。住民に意見提出の権利を認める定めは、その法律に無いですし、行政手続法も、計画は対象にしていません。任意で説明会を開くことは、あり得ます。場面2。環境影響評価法で、配慮書の意見聴取と、準備書の説明会は、それぞれ、義務の強さはどうでしたか。

図：演習の答え・場面2

配慮書は、意見を求めるように努めなければならない、で努力義務です。準備書の説明会は、開催しなければならない、で義務です。場面3。渡船事業法は、免許の許否の前に、審議会への諮問を義務づけています。Aは、諮問をしないで、Bの申請を拒否しました。

図：演習の答え・場面3

場面4。Aは、審議会Eを開かず、持ち回りで答申を取って、免許を拒否しました。

図：演習の答え・場面4

場面5。Eの公聴会で、Bが資料を出す機会が十分でなかったが、機会があっても、Bには、判断を左右するような追加の資料が無かった。

図：演習の答え

• 場面1＝計画の策定で法が審議会の議と市町村長との協議だけを定める→住民に意見提出の権利を認める定めは法に無い・行手法も計画は対象外
• 場面2＝配慮書の意見聴取は努める〔努力義務〕・準備書の説明会は開催しなければならない
• 場面3＝法が義務づける諮問を経ずに免許を拒否→群馬の一般論で違法・取消しを免れない
• 場面4＝審議会を開かず持ち回りで答申→瑕疵はあるが無効ではない・取消しの余地は残る
• 場面5＝公聴会で資料提出の機会が十分でなかったが追加で出せた資料が無い→群馬の当てはめの型で取り消されない

ただし、資料があるのなら、別の結論になりえます。

今日の地図（保存版）

図：今日の地図

• 問い＝計画で住民は意見を言えるか・諮問の欠陥は無効か取消しか
• 計画＝統一法は無く個別法が定める〔都市計画法・河川法16条の2・環境影響評価法〕
• 聴く義務の強さは法ごとに違う〔努める・必要があると認めるとき・必ず〕
• 従う義務は無い
• 計画提案制度は存在まで
• 諮問＝義務的と任意的・答申は原則拘束しない
• 諮問の瑕疵＝持ち回りは無効まではいかない・重大で趣旨に反するなら取消し〔群馬中央バス〕
• 審議会批判＝公開で透明性

冒頭の問いに戻ります。計画で、住民は意見を言えるでしょうか。審議会の手続に欠陥があった処分は、無効でしょうか。答えです。計画の策定手続には、共通の法律が無く、個別法が定めます。意見を言える範囲も、聴く義務の強さも、法律ごとに違います。そして、聴いたあとに、従う義務はありません。諮問の欠陥は、無効原因にはなりにくいのですが、重大で諮問の趣旨に反するなら、取消事由になります。持ち帰るのは、3点です。1つ目。計画の策定手続の統一法は無く、個別法が定めます。聴く義務の強さは、努める、必要があると認めるとき、必ず、と法ごとに違い、意見に従う義務は無い。2つ目。諮問の答申は、原則として、行政庁を拘束しません。3つ目。諮問の瑕疵は、持ち回りの事件では無効まではいかない。ただし、取消しの余地は残る。群馬中央バス事件では、重大な法規違反で諮問の趣旨に反するなら、取消し。2つは、同じ線の上にあります。これで、第8章 行政手続は終わりです。情報公開制度の全体像です。行政が持っている情報を、誰が、どこまで見られるのか。そこから見ていきます。