届出と到達主義

第8章 行政手続 #113／動画の内容を見返し用にまとめたものです（動画には含みません）。

書類は届いた。それでも返された

図：今日の問い

• 夜間イベント会場を開く事業者B
• 開始の30日前までに市長Aへ届出の義務
• 書類を持参→「事前協議が済んでいないので受け付けられません」と返される
• このまま開けば届出をしない開設になるのか
• ①届出と申請の分かれ目②37条＝到達で義務の履行③拒まれた届出人と不満の近隣住民の争い方

前回は、理由の提示を見ました。今日は、届出です。設例です。架空の法律が、夜間イベント会場を開く事業者に、開始の30日前までに、市長に届出をする義務を課しています。届出をしないで開いた者には、罰則があります。市長をA、事業者をBとします。Bは、書類を窓口に持っていきました。様式は整っていて、必要な添付書類もそろっています。ところが窓口は、事前協議が済んでいないので受け付けられません、と書類を返しました。窓口で書類を返されたとき、届出の義務は果たしたことになるのか。今日の問いはここです。結論から言うと、Bの届出義務は、書類が届いた時点で、すでに果たされています。理由を、条文から組み立てます。順番は3つです。1つ目、届出と申請の分かれ目。2つ目、37条の読み方。3つ目、この設例で、Bと近隣の住民が、それぞれどう争えるかです。

届出の定義——申請との分かれ目

図：申請と届出の対比

• 2条3号 申請＝法令に基づき許認可等を求める行為で行政庁が諾否の応答をすべきこととされているもの
• 2条7号 届出＝一定の事項の通知をする行為で法令により直接に通知が義務付けられているもの〔申請に該当するものを除く〕
• 分かれ目＝行政庁が諾否の応答をすべきこととされているか
• 申請＝返事を求める・届出＝事実を知らせる

まず、申請の定義を思い出してください。2条3号でした。許認可等を求める行為であって、行政庁が諾否の応答をすべきこととされているもの。この最後の部分が、申請の目印でした。届出の定義は、2条7号です。全文で読みます。

条文行政手続法2条7号

行政手続法 第二条（定義）（7号） 　七　届出　行政庁に対し一定の事項の通知をする行為（申請に該当するものを除く。）であって、法令により直接に当該通知が義務付けられているもの（自己の期待する一定の法律上の効果を発生させるためには当該通知をすべきこととされているものを含む。）をいう。

括弧書きを一つだけ補います。法律が通知を義務付けているものだけでなく、法律上の効果を得るために必要とされている通知も、届出に含まれます。たとえば、出さなくても罰則は無いけれど、出しておかないと、法律が定める優遇を受けられない、という通知です。分かれ目は、行政庁が諾否の応答をすべきこととされているか、です。申請は、認めるか断るかの返事が予定されています。届出は、事実を知らせるだけで、返事は予定されていません。以前の回の言葉で言えば、認可は事前のお墨付き、届出はお知らせでした。お墨付きは、役所の返事が要る。お知らせは、返事が要りません。たとえるなら、窓口で内容を見て受け付けるかを決める手続が申請で、ポストに投函すれば出したことになる手続が届出です。ポストは、中身を見て受け取りを断りません。窓口が受け付けるかどうかを決められるのは、返事をする義務が役所にあるからです。返事の義務が無ければ、受け付けるかどうかを決める力も、役所には無い。今日はこの軸で通します。

名前でなく中身で決まる

図：名前と中身

• 個別法が届出と呼ぶ≠行手法の届出
• 審査して受理・不受理を決める仕組み＝行手法上は申請
• 例①婚姻の届出＝戸籍の担当者が法令違反の有無を審査して受理〔民法739条・740条〕→申請
• 戸籍法127条＝戸籍事件に関する市町村長の処分には行手法第2章・第3章を適用しない
• 例②食品の輸入届出＝最判平16・4・26〔届出への応答の仕組みを読み取った例〕
• 答案の読み方＝個別法に審査・応答の仕組みがあるか

注意が一つあります。個別の法律が届出と呼んでいても、行手法でいう届出に当たるとは限りません。例は、婚姻の届出です。名前は届出ですが、戸籍の担当者が、法令に違反していないかを審査して、受理する仕組みです。応答があるので、行手法上は申請にあたります。ただし戸籍法127条が、戸籍事件に関する市町村長の処分には、行手法の第2章と第3章を適用しないと定めています。第2章は申請に対する処分、第3章は不利益処分の手続です。ですから婚姻の届出は、性質は申請でも、行手法の申請の手続は使われません。大事なのは、名前が届出であっても、審査して受理する仕組みがあれば申請になる、という点です。もう一つ、食品の輸入の届出です。行政指導の争い方の回で見た、輸入食品の通知の事件です。条文に応答の定めが書かれていなくても、法令の仕組みから、最高裁は、この届出に対する応答が予定されていると読んで、検疫所長の違反の通知を処分と認めました。仕組みの読み方は、後の回で読みます。

見るのは、個別法の条文に、審査をして、受理や不受理や通知をする仕組みがあるかどうかです。あれば申請、なければ、届出です。申請の回で、申出と書かれていても、仕組みを読んで申請権がありうるとしたのと、同じ見方です。

37条——届いた時点で義務は果たされる

図：申請と届出・到達で何が起きるか

• 7条〔再掲〕＝申請が事務所に到達→遅滞なく審査を開始する義務が役所に生まれる
• 37条＝形式上の要件に適合した届出が提出先の事務所に到達→届出人の手続上の義務が履行されたものとする
• どちらも「受理」の語がない
• 申請＝到達で役所の義務が始まる・届出＝到達で届出人の義務が終わる

申請の側から思い出してください。7条では、申請が役所の事務所に到達したとき、誰に、どんな義務が生まれたでしょうか？役所に、遅滞なく審査を開始する義務が生まれました。受け取るかどうかを決めるのではなく、到達で審査が始まるのでした。到達で、役所の義務が始まるのでした。届出の側の条文が、37条です。全文で読みます。

条文行政手続法37条

行政手続法 第三十七条（届出） 　届出が届出書の記載事項に不備がないこと、届出書に必要な書類が添付されていることその他の法令に定められた届出の形式上の要件に適合している場合は、当該届出が法令により当該届出の提出先とされている機関の事務所に到達したときに、当該届出をすべき手続上の義務が履行されたものとする。

読み方を整理します。条件は、形式上の要件に適合していること。記載事項に不備がなく、必要な書類が添付されている、といったことです。その届出が、提出先の事務所に到達したとき、届出をすべき手続上の義務が、履行されたものとされます。7条と並べます。申請は、到達で、役所の審査の義務が始まる。届出は、到達で、届出人の義務が終わる。どちらも、受理、という言葉を使いません。ここで問いを置きます。設例で、Bの届出書は、様式も添付もそろって、事務所に届いていました。窓口が返しました。Bの届出義務は、果たされたでしょうか。条文の言葉で答えてみてください。

事前協議が済んでいないことは、設例の法律が届出の形式上の要件として定めていなければ、届出の有効性とは別の問題です。申請の回で見たとおり、事前協議を求めるのは行政指導で、相手が任意に応じる限りのものです。応じていないことを理由に、届出が出ていないことにはできません。

「受理」という言葉が無い狙い

図：受理の語が無い狙い

• 行手法制定前＝届出の不受理・返戻で許可制のように運用されることがあった
• 37条＝到達で義務は履行・役所の判断が入る余地なし・不受理は法的に無意味
• 7条と同じく受理と言わない
• 答案＝「受理しなければならない」でなく「到達した時点で義務は履行された」

申請の回でも見ましたが、37条にも、受理がありません。これも、わざとです。行手法ができる前は、届出という名前でも、役所が不受理にしたり、書類を返したりして、実質的に許可制のように運用されることがありました。何が基準で止められるのか分からない、不透明な運用です。設例で言えば、窓口が何度でも書類を返せるなら、Bは事前協議に応じるまで、会場を開けません。名前は届出のまま、中身は許可と同じになってしまいます。37条は、到達した時点で義務が履行されたと定めて、役所の判断が入る余地をなくしました。不受理は、法的には意味を持ちません。ですから答案では、受理されたか、ではなく、到達した時点で義務は履行された、と書きます。

設例で解く——役所の権限と、届出人の争い方

図：設例の3者と争い方

• A市長・B事業者・C近隣住民
• 法の骨格〔架空〕＝開始30日前までに届出
• 届出なしの開設に罰則
• 内容が基準に合わないとき市長は変更または停止を命ずることができる
• 施行規則＝「法の規定による届出の受理は、〜に委任する」〔権限の委任の規定〕
• 問い(i)役所に受け付けるかを決める力は
• (ii)返されたBの立場
• (iii)内容に不満のCの立場

設例を完成させます。法律には、届出の義務、届出をしない開設への罰則、そして、届出の内容が基準に合わないときに、市長が変更または停止を命じられる、という定めがあります。さらに、施行規則に、法の規定による届出の受理は、各部署に委任する、という規定があります。近隣の住民をCとします。1つ目の問いです。Aに、届出を受け付けるかどうかを決める力はあるでしょうか。施行規則に、受理、という言葉があります。受理の権限があると読めませんか。読めません。その規定は、届出を受ける事務を、誰に任せるかを決める、権限の委任の規定です。届出の提出先を定めただけで、審査をして応答する権限を、新しく作るものではありません。審査や応答の定めは、根拠になる法律のほうに無ければなりません。この法律には、ありません。ですから、Aに、受け付けるかを決める力は無いのです。2つ目の問いです。返されたBは、どうなるでしょうか。履行は済んでいますから、届出をしない開設として、罰則に問われることはありません。窓口が書類を返したことは、法律上の行為ではなく、事実上の取扱いです。Bの届出義務の履行も、Bの権利義務も、変わりません。権利や義務を具体的に決める行為ではないので、処分ではありません。処分を取り消してもらう取消訴訟の対象にも、なりません。受理を義務付ける訴えも、受理という応答が予定されていないので、筋が違います。

争う道はあります。申請の回では、返された申請も到達しているので、返事が来ない状態として、不作為の違法確認の訴えなどで争いました。届出には、もともと返事が予定されていないので、返事が来ないことを争う道も、ありません。そこで、Bの立場そのものを確かめてもらいます。Aと見解が割れて、届出をしない開設として罰則を受けるおそれがあるなら、届出義務を履行したことの確認を求める、公法上の当事者訴訟が考えられます。処分の取消しを求める形ではなく、権利や義務の関係そのものを、当事者として争う訴えです。確認訴訟の中身、とくに確認の利益は、後の回で扱います。

図：争い方の分岐

• 届出が到達→窓口が返戻→処分でない→取消訴訟×・受理の義務付け×→届出義務を履行した旨の確認の当事者訴訟〔考えられる〕
• Aが受け取った後、Cが内容に不満→受け取り自体は処分でない→取消訴訟×→変更・停止の命令を求める非申請型義務付け訴訟〔考えられる〕

3つ目の問いは、Cです。Aが届出を受け取った後、Cは、会場の内容に不満があります。夜間の騒音が心配で、基準に合っていないと考えています。Cは、届出を受け取ったこと自体を、取消訴訟で争えるでしょうか。受け取ったことは、処分ではないので、取消しの対象になりません。では、Cの手がかりは何か。法律には、届出の内容が基準に合わないとき、市長が変更または停止を命じられる、という定めがありました。これを、市長に出させるよう求める、非申請型義務付け訴訟が、考えられます。申請の回の申請型と違い、非申請型は、Cのように、法令に基づく申請をする立場にない人が起こす訴えです。訴訟要件、とくに原告適格は個別に検討が必要で、後の回で扱います。

形式上の不備があるとき

図：形式上の不備

• 37条＝形式上の要件に適合した届出だけを定める
• 不備のある届出の扱いの条文は無い〔7条の補正の定めに当たるものが無い〕
• 行政は不備を指摘して情報を提供するのが望ましい
• 届出人が納得すれば補正・納得しなければ確認の訴え

一つ、確認します。37条は、形式上の要件に適合した届出だけを扱っています。では、書類に不備があったら、どうなるでしょうか。不備のある届出をどう扱うかは、条文に書かれていません。申請の7条には、補正を求める定めがありましたが、届出には、それにあたる定めがありません。たとえば、Bの届出書に、必要な添付書類の一つが付いていなかったとします。役所が黙って受け取っておくと、Bは不備に気づかないまま、30日前の期限を過ぎてしまうおそれがあります。ですから、役所は不備を指摘して、情報を提供することが望ましいのです。Bが納得して直せば、補正になります。納得できなければ、さきほどの確認の訴えで、争うことになります。

手続のオンライン化

図：手続のオンライン化

• 2002年 行政手続オンライン化法→2019年改正で情報通信技術を活用した行政の推進等に関する法律〔デジタル手続法〕
• 基本原則は3つ〔2条〕＝①デジタルファースト＝手続を最初から最後まで情報通信技術で行い、時間・場所の制約を除く②ワンスオンリー＝一度提供した情報は再び求めない③コネクテッド・ワンストップ＝関連する多数の手続を連携して一括で行えるようにする

届出や申請の手続は、今は、オンラインでも出せます。制度の存在だけ、押さえてください。2002年に行政手続オンライン化法ができ、2019年の改正で、情報通信技術を活用した行政の推進等に関する法律、通称デジタル手続法になりました。基本原則は3つです。1つ目、デジタルファースト。手続を最初から最後まで、情報通信技術で行えるようにする。2つ目、ワンスオンリー。一度出した情報は、再び出させない。3つ目、コネクテッド・ワンストップ。関連する多数の手続を、連携して一括で行えるようにする。名前が二つ並んでいますが、これで一つの原則です。Bの届出にあてはめると、窓口に行かずに、夜でも自宅から出せる。前の手続で出した会社の情報を、また添付させない。時間と場所の制約をなくし、同じものを二度出させない仕組みです。

演習——場面を仕分ける

図：演習の4場面

• ①開設の届出書が事務所に届いた。様式・添付は整っているが窓口が返した
• ②営業の許可を求める書類。許可権者は審査し諾否を応答する仕組み
• ③届出書の添付書類が足りないまま提出
• ④Aが受け取った届出の内容に近隣住民Cが不満／判定の型＝応答の仕組みの有無→届出人の争い方→第三者の争い方

演習です。判定の型は、応答の仕組みの有無、次に、当事者がどう争うかです。4場面を見ます。1つ目。開設の届出書が、様式も添付もそろって事務所に届きましたが、窓口が返しました。2つ目。営業の許可を求める書類で、許可する側が、審査をして、認めるか断るかを返事する仕組みです。3つ目。届出書の添付書類が、足りないまま出されました。4つ目。Aが受け取った届出の内容に、近隣のCが不満です。

図：演習の答え

• ①届出・37条で履行済み・返戻は処分でない→確認の当事者訴訟が考えられる
• ②申請・諾否の応答がある・7条の到達で審査開始
• ③37条の条件を欠く・条文なし・不備の指摘と情報提供が望ましい
• ④受け取りは処分でない・取消訴訟×→変更・停止の命令の非申請型義務付け訴訟が考えられる

答えは1枚に並べます。見るのは、応答の仕組みの有無でした。

今日の地図（保存版）

図：今日の地図

• 問い＝書類は届いたのに返された。義務は果たされたか→届いた時点で履行済み
• 申請と届出の分かれ目＝行政庁が諾否の応答をすべきこととされているか
• 名前でなく中身
• 37条＝形式上の要件に適合した届出が到達→義務は履行
• 7条＝到達で役所の義務が始まる・37条＝到達で届出人の義務が終わる
• 受理の語は無い
• 争い方（考えられるもの）＝届出人は確認の当事者訴訟・第三者は変更・停止の命令の非申請型義務付け訴訟
• 不備の扱いの条文は無い

冒頭の問いに戻ります。書類は届いたのに、窓口が返しました。Bの届出義務は、果たされていたでしょうか。形式上の要件に適合した届出が届いた時点で、すでに果たされていました。持ち帰るのは3点です。1つ目。申請と届出の分かれ目は、行政庁が諾否の応答をすべきこととされているか、です。名前ではなく、個別法の中身で決まります。2つ目。37条は、形式上の要件に適合した届出が到達したとき、届出をすべき義務が履行されたものとします。7条は到達で役所の義務が始まり、37条は到達で届出人の義務が終わります。受理という言葉は、どちらにもありません。3つ目。返された届出人は、返戻が処分でないので取消訴訟は使えず、確認の訴えを考えます。内容に不満の第三者は、変更や停止の命令を求める、非申請型義務付け訴訟を考えます。