議院の権能——議院自律権と国政調査権

第4章 統治 #62／動画の内容を見返し用にまとめたものです（動画には含みません）。

なぜ議院に「自律」が要るのか——内向きの権能の全体像

図：議院自律権とは

• 他の国家機関や、もう一方の議院からも干渉を受けず内部組織・運営を自主的に決定できる権能
• 趣旨=各議院に憲法上独立した地位を保有させること

まず、議院自律権とは何か、定義から見ましょう。それぞれの議院が、内閣や裁判所といった他の国家機関、そしてもう一方の議院からも、監督や干渉を受けずに、自分の内部組織や運営を、自主的に決められる権能のことです。実は、今日の後半につながる伏線です。内閣や裁判所から守られるのは分かりやすいですが、もう一方の議院——たとえば衆議院からも、参議院は守られている、という点です。議院どうしでも守り合う必要がある理由は、あとで具体的に効いてきます。今は「他の議院からも」の一言だけ、覚えておいてください。では、なぜこの権能が必要なのか、趣旨を見ましょう。趣旨は、それぞれの議院に、憲法上独立した地位を持たせることにあります。

衆議院と参議院が、互いに独立した機関として、自分の判断で動けるようにする、ということです。では、具体的にどんな権能が含まれるのか、一覧で見てみましょう。

図：議院自律権の中身は五つ

• ①釈放要求権50条後段
• ②資格争訟の裁判権55条
• ③役員選任権58条1項
• ④議院規則制定権58条2項本文前段
• ⑤議員懲罰権58条2項本文後段・ただし書

五つあります。一つ目は、会期前に逮捕された議員の釈放要求権。五十条後段です。二つ目は、議員の資格争訟の裁判権。五十五条です。議員でいられる条件を満たしているかを、その議院自身が裁く権能です。三つ目は、役員選任権。五十八条一項です。議長など、議院を動かす役職を、自分たちで選ぶ権能です。四つ目は、議院規則制定権。五十八条二項の本文の前半です。会議の進め方など、院内のルールを自分で決める権能です。五つ目は、議員懲罰権。五十八条二項の本文の後半とただし書です。院内の秩序を乱した議員を、自分たちで処分する権能です。

中身は、これから一つずつ丁寧に見ていきます。その前に、もう一つ大事な点があります。これらの権能は、それぞれの議院が単独で行使します。国会全体の議決は要りません。衆議院のことは衆議院だけで、参議院のことは参議院だけで決めます。では、まず一つ目——身内の「資格」を自分で裁く話から見ていきましょう。

身内の「資格」を、自分で裁く

図：議員の「資格」を、誰が判断するか

• 50条後段=会期前に逮捕された議員の釈放要求権
• 55条=資格に関する争訟の裁判権

資格争訟の裁判権に入る前に、まず釈放要求権を見ておきましょう。五十条という条文があります。まず、全文を見てみましょう。

条文日本国憲法 50条

日本国憲法 第五十条 両議院の議員は、法律の定める場合を除いては、国会の会期中逮捕されず、会期前に逮捕された議員は、その議院の要求があれば、会期中これを釈放しなければならない。

この条文は、前段と後段に分かれています。前段は、国会の会期中は法律で定める場合を除いて逮捕されない、という不逮捕特権です。前段そのものの趣旨や、逮捕を許諾する場面の話は、実は別の回に回します。今日、注目してほしいのは後段だけです。会期が始まる前に逮捕された議員がいた場合、その議院が要求すれば、会期中は釈放しなければならない。これが後段です。そこ、間違えやすいところです。会期前に逮捕された議員が対象です。会期中は、そもそも原則として逮捕されませんから。この釈放要求権が、議院自律権の一つ目です。自分の議院の議員を、外部の捜査機関から取り戻す権能、というイメージです。

では、次は資格争訟の裁判権です。

条文日本国憲法 55条

日本国憲法 第五十五条 両議院は、各々その議員の資格に関する争訟を裁判する。但し、議員の議席を失はせるには、出席議員の三分の二以上の多数による議決を必要とする。

「議員の資格」とは、議員としての地位を保つために必要な条件のことです。裁判所ではなく、それぞれの議院が、自分の議員の資格を裁判します。議院の構成を、他の機関に決めさせないためです。さっき見た議院自律権の趣旨——他の機関から干渉を受けずに、自分のことを自分で決める、という話に、そのままつながります。では、資格を失う場合とは、具体的にどんな場合でしょうか。

図：資格を失う場合は三つだけ

• ①兼職禁止=憲法48条・国会法108条
• ②被選挙権の喪失=国会法109条
• ③比例代表選出議員の移籍=国会法109条の2

資格を失う場合は、三つだけです。一つ目は、兼職禁止です。同時に両方の議院の議員にはなれない、という規定に反した場合です。二つの職を同時に持つことです。憲法四十八条が「何人も、同時に両議院の議員たることはできない」と定めていて、これに反して他の議院の議員になったときは、国会法百八条によって、もとの議院の議員としては退職者になります。はい、兼業ではありません。副業をしてはいけないという話ではなく、二つの議院の議員を同時に兼ねてはいけない、という話です。だから「兼職禁止」と呼びます。二つ目は、被選挙権を失った場合です。国会法百九条にあります。三つ目は、比例代表選出の議員が、選挙のときとは別の政党などに移籍した場合です。国会法百九条の二にあります。

この三つだけです。それ以外の理由で、議席を失わせることはできません。そして、資格を失わせて議席を喪失させるには、出席議員の三分の二以上の多数が必要です。五十五条ただし書です。この三分の二は、あとでもう一つの三分の二と比べます。よく覚えておいてください。では、次は身内の「秩序」を自分で守る話——役員選任と、議院規則と、懲罰に進みましょう。

身内の「秩序」を、自分で守る

図：58条という一つの条文に三つの権能

• 1項=役員選任権
• 2項前段=議院規則制定権
• 2項後段・ただし書=議員懲罰権

続いて、五十八条を見てみましょう。この一つの条文に、実は三つの権能が入っています。

条文日本国憲法 58条

日本国憲法 第五十八条 1項　両議院は、各々その議長その他の役員を選任する。 2項　両議院は、各々その会議その他の手続及び内部の規律に関する規則を定め、又、院内の秩序をみだした議員を懲罰することができる。但し、議員を除名するには、出席議員の三分の二以上の多数による議決を必要とする。

一項は、役員選任権です。各議院が、自分の議長やその他の役員を選びます。二項の本文の前半は、議院規則制定権です。会議の進め方や、内部の規律に関するルールを、各議院が自分で定めます。以前、国会中心立法の原則の回で、この二項をカードで見ました。あのときは、「国会以外が立法できる明文の例外」として見ましたよね。今日は、同じ条文を議院自身の側から見ています。条文の意味を作り直しているのではなく、見る角度を変えているだけです。では、二項の本文の後半——議員懲罰権を見ましょう。院内の秩序をみだした議員を、各議院は自分で懲罰できます。

それは、憲法ではなく、国会法という法律に定められています。

条文国会法 122条

国会法 第百二十二条 懲罰は、左の通りとする。 一　公開議場における戒告 二　公開議場における陳謝 三　一定期間の登院停止 四　除名

この条文を引くときは、必ず「国会法」と法令名まで言ってください。四つあります。軽いほうから、戒告、陳謝、一定期間の登院停止、そして最も重い除名です。戒告は、公開の議場で注意を受けること。陳謝は、公開の議場で謝罪の意を述べさせられることです。除名は、そう簡単にはできません。除名だけは、出席議員の三分の二以上の多数が必要です。五十八条二項のただし書です。そこです。二つの三分の二を、並べて比べておきましょう。

図：三分の二が二つ、根拠条文は別

• 資格争訟による議席喪失=55条ただし書・はじめから資格が無い
• 懲罰による除名=58条2項ただし書・資格はあるが秩序を乱した

どちらも「出席議員の三分の二以上」ですが、根拠になる条文は違います。資格争訟で議席を失わせるのは五十五条ただし書、懲罰で除名するのは五十八条二項ただし書です。そもそも、問題にしていることが違うからです。資格争訟は、「そもそも議員である資格が無い」という話です。懲罰は、「議員である資格はあるが、院内の秩序を乱した」という話です。出発点が違うから、根拠条文も別なんです。ここで、いったん確認しておきましょう。議員の資格を失わせるのと、議員を懲罰で除名するのと、条文の根拠は同じでしたっけ？違います。資格争訟は五十五条ただし書、除名は五十八条二項ただし書で、別の条文でした。実は、この五十八条二項という条文、もう一つ大きな問題を抱えています。

議院規則と、法律がぶつかったら、どちらが勝つのか、という問題です。ここからが、今日の第一の山場です。

議院規則と法律、どちらが強いか【論証41】——この回の第1の山

図：なぜ優劣が問題になるのか

• 58条2項本文前段=議院規則の対象事項
• 国会法にも議院の内部事項の規定があり矛盾しうる

さっきの議院規則制定権を、もう一度思い出してください。ところが、国会法という法律の中にも、議院の内部事項について定めている規定があります。たとえば、会議の進め方です。五十八条二項で議院規則が定められる事項ですが、国会法にも規定があります。両方にルールがあって、中身が食い違うことがある。だから、ぶつかる場面が出てきます。議院規則と法律のどちらが優位するか。そこが、今日の論点です。まず、従来の通説を見てみましょう。

従来の通説は、法律が優位すると考えます。法律優位説です。法律が成立するには、原則として両議院の議決が必要です。五十九条一項でしたね。それに対して、議院規則は一つの議院の議決だけで足ります。五十八条二項です。より民主的な手続で定められた法規範のほうが、優位するべきだ、という考え方です。ただし、今日のテキストは、これとは違う立場を採ります。前回、参議院が違う議決をしても、法律になる方法がありましたよね。それは、どんな方法でしたか？衆議院で、出席議員の三分の二以上の多数で、再び可決する方法でした。五十九条二項です。さっき比べた二つの三分の二とは、また別の三つ目ですね。この条文が、今日の議論を裏返す道具になります。

もし法律が議院規則より優位だとすると、どうなるでしょうか。法律の制定には、衆議院の優越があります。参議院が反対しても、衆議院が三分の二で押し切れます。そして、その法律が参議院の内部運営にまで及ぶとしたら。それでは、参議院の自律権が害されてしまいます。最初に、もう一方の議院からも守られる、と言いましたね。それが、ここです。だから、この本は、議院規則のほうが優位すると解します。より民主的だから法律が勝つ、という発想ではなく、法律優位だと参議院の自律権が害されるから、規則を優位させる、という発想です。

ここで、大事な確認をしておきましょう。法律優位説は「従来の通説」、議院規則優位説は「この本の立場」です。どちらも判例ではありません。答案ではどちらの説に立ってもかまいません。大事なのは、理由がその説とちゃんと対応していることです。一つだけ、発展的な話にも触れておきます。そもそも、議院規則で定められるはずの事項を、国会が法律で定めることができるのか、という前提の論点があります。少し手前の話です。四十一条後段の趣旨——国民代表機関である国会に立法権を独占させ、民主的なコントロールを及ぼす、という趣旨に照らせば、国会は法律でも定められる、と解されています。

ここは深入りしません。最高裁判所規則と法律の関係も、また別の回に回します。では、次は外向きの権能——国政調査権に進みましょう。

国政調査権の正体【論証42・前半】——外向きの権能

図：証人喚問の主語は「両議院は、各々」

さあ、思い出してください。国会の証人喚問——あれは条文上、主語が「国会」ではなく「両議院」でした。見てみましょう。

条文日本国憲法 62条

日本国憲法 第六十二条 両議院は、各々国政に関する調査を行ひ、これに関して、証人の出頭及び証言並びに記録の提出を要求することができる。

主語は「両議院は、各々」です。主語がずれて見えた正体は、この一語でした。国政調査権も、それぞれの議院が単独で持つ権能です。要求できるのは、証人の出頭、証言、そして記録の提出の三つです。では、この権能の法的な性質を見ていきましょう。なぜ国政調査権は、こんなに広い範囲を調べられるのか、という問題です。

図：独立権能説(前提=国会は国政全般を統括する機関である／範囲=原則として制限なし)

国会が国権の最高機関だから何でも調べられるはずだ——その発想を採るのが、独立権能説です。国会は国権の統括機関である、という見解を前提にします。国政全体を、まとめて指揮する立場にある、という意味です。この立場を前提にすると、国政調査権は、国政全般を統括するために認められた独立の権能だ、ということになります。原則として、制限はありません。ただし、この前提には無理があります。前に見た話を思い出してください。内閣に、衆議院の解散権が認められています。七条三号や、六十九条に関わる話でしたね。

それから、裁判所には違憲審査権があります。八十一条です。国会が国政を「統括」しているなら、他の機関がこれほど独立した力を持っているのは、おかしくなります。だから、四十一条前段の「国権の最高機関」という言葉は、政治的美称にすぎない、という話を前にしましたね。統括機関だという前提自体が崩れます。だから、独立権能説は採れません。

通説は、補助的権能説です。国政調査権は、独立の権能ではありません。議院にもともと与えられている権能——立法や行政の監督など——を、実効的に行使するための、補助的な権能だと考えます。では、この立場だと、調べられる範囲はどうなるでしょうか。補助的だから範囲も狭い、と考える人が多いんですが、実は違います。ここが、今日いちばんの誤解ポイントです。範囲は、議院に与えられた権能が及ぶ範囲にしか及びません。それは、たしかにそのとおりです。ですが、議院に与えられた権能そのものが、非常に広汎です。立法、予算、行政の監督、条約の承認……。

だから結局、国政調査権は、純粋に私的な事項を除けば、国政のほぼ全般に及びます。逆に、外に出るのはごく限られた場面です。たとえば、証人の家庭の中のもめごとそのものは、調べられません。そこです。補助的権能説は「狭い説」ではありません。「独立の権能ではない、という性質の説明」であって、「範囲が狭い説」ではないんです。では、確認しておきましょう。補助的権能説は、独立権能説より調べられる範囲が狭いんでしたっけ？違います。結局は、国政のほぼ全般に及びます。もう一つだけ、注意しておきたいことがあります。五年に一度、人口や世帯を数える調査がありますよね。

読み方は、今日の「国政調査」とまったく同じですが、漢字は「国の勢い」と書きます。あちらは統計法にもとづく調査で、六十二条とは別の制度です。混同しないでください。さて、性質と範囲はここまでです。では、範囲が広いとしても、絶対に踏み込めない場面はあるんでしょうか。絶対に踏み込めない場面は、あります。それが次の話——国政調査権の限界です。

どこまで調べられるか【論証42・後半】——限界が出る四つの場面

図：限界は、説の対立からは出てこない

• 理由の出どころ=①司法権の独立76条3項
• ②内閣の連帯責任66条3項
• ③検察権の準司法的作用
• ④人権19条・38条1項

国政のほぼ全般に及ぶとしても、絶対に踏み込めない場面があります。ただ、その前に一つ、片づけておきたいことがあります。さっき、補助的権能説を採っても範囲はほとんど変わらない、と言いましたね。では、どちらの説を採るかに、意味はないのでしょうか。意味は、調査権の位置づけの違いに出ます。国政全般を統括するための独立した権能と見るのか、それとも、議院がもともと持っている権能を実際に使えるようにするための道具と見るのか。権限そのものの大きさではなく、何のための権限かという見方の違いなんですね。そして、これから見る四つの限界は、この説の対立からは出てきません。

司法権の独立、内閣の連帯責任、検察権の性質、そして人権。どれも別の憲法上の要請です。限界は、四つの場面に分けて見ていきます。まず一つ目、司法権との関係です。ここでも、権力分立の回で見た抑制と均衡——互いに止め合う力を持たせる、という考え方が効いています。国政調査権が他の機関の独立を壊さないようにする、ここでの主眼はそこにあります。

条文日本国憲法 76条3項

日本国憲法 第七十六条第三項 すべて裁判官は、その良心に従ひ独立してその職権を行ひ、この憲法及び法律にのみ拘束される。

司法権の独立を定めた条文です。ここから、限界が出てきます。まず、許される調査があります。司法制度に関する立法のための調査や、司法関係の予算のための調査です。「司法には一切及ばない」というのは誤りです。ここは要注意です。一方で、許されない調査もあります。裁判の内容そのものを批判する目的での調査です。確定する前だけの話ではありません。確定する前はもちろん、確定した後であっても、許されません。理由は、さっきの七十六条三項——裁判官の職権の独立です。確定した後の裁判でも、その内容をあれこれ批判されると、裁判官が委縮してしまいます。

具体例で考えてみましょう。ある地方裁判所の判決の中身そのものを、議院が調べて当否を批判する。これは許されません。一方で、刑事裁判が増えていることを踏まえて、裁判官の増員のための予算を検討するために、審理の実情を調べる。これは許されます。目的が、裁判の内容の批判なのか、制度の運営なのかで分かれます。では、二つ目——一般行政権との関係です。一般行政権については、全般にわたって調査できます。理由は、内閣が国会に対して、行政権の行使について連帯して責任を負うからです。六十六条三項でしたね。国会が内閣を監督する立場にある以上、行政については広く調べられます。具体例なら、ある省庁の許認可の手続きが遅れている、という点を、行政監督の一環として調べる。これは全般に及ぶので許されます。

では、三つ目——検察権との関係です。検察の事務も、行政権の作用の一つです。だから、原則として調査の対象になります。ただし、検察権には、もう一つの顔があります。裁判に近い、準司法的な作用です。起訴するかどうかを決めることは、裁判の判断にかなり近い性質を持っています。だから、この準司法的な性質を理由に、三つの限界があります。一つ目は、起訴や不起訴の判断に政治的な圧力をかける目的だと考えられる調査です。二つ目は、起訴された事件に直接関係する事項や、公訴の追行——起訴したあと、裁判で有罪を求めていく活動のことですが——その中身そのものを対象とする調査です。三つ目は、まだ続いている捜査を、大きく妨げるようなやり方の調査です。

いずれも、準司法的作用を守るためです。具体例で見てみましょう。特定の事件の起訴や不起訴の判断そのものに、圧力をかける目的で調べる。これは許されません。二つ目なら、起訴した事件について、法廷でどんな証拠を出すつもりかを議院が問いただす。これも許されません。三つ目なら、捜査が続いている事件で、関係者を次々に議院へ呼び出して捜査を止めてしまう。これも許されません。一方で、検察庁の人員配置や予算のあり方を、一般的に調べる。これは許されます。制度の運営を調べるか、個別の判断に介入するか。司法権のときと同じ対比が、ここでも効いています。最後、四つ目——人権との関係です。人権を不当に侵害するような調査は、許されません。

証人に、支持する政党や信仰している宗教を答えさせること。これは、思想及び良心の自由——十九条に反します。もう一つ、証人がまだ立件されていない別の事実について、供述を強制されること。これは、自己に不利益な供述を強要されない、という三十八条一項に反します。自己負罪拒否特権と呼ばれるものでしたね。国政調査でも、証人にこの供述を強制することはできません。

図：限界が出る四つの場面

• ①司法権=許されるのは司法制度の立法・予算のための調査、許されないのは裁判内容を批判する目的の調査で確定後も不可、理由76条3項
• ②一般行政権=全般に及ぶ、理由66条3項
• ③検察権=原則及ぶが準司法的作用ゆえ3つの制約
• ④人権=思想良心19条・自己負罪拒否38条1項

司法は職権の独立、行政は連帯責任、検察は準司法的作用、人権は個人の権利。それぞれの理由から、限界の形が変わってきます。では、今日の内容を、一つにまとめましょう。

今日の地図（保存版）

図：内向きと外向きを、一枚で並べる

• 議院自律権=内向き・50条後段
• 55条
• 58条1項
• 58条2項前段
• 58条2項後段・ただし書
• 国政調査権=外向き・62条・補助的権能説・限界は四類型

議院自律権と国政調査権は、どちらも国会の権能ではなく、各議院の権能でした。国会が衆議院と参議院の二つの議院からなるという四十二条の構造が、その土台でしたね。議院自律権の中身は五つ。会期前に逮捕された議員の釈放要求権、五十条後段。議員の資格争訟の裁判権、五十五条。役員選任権、五十八条一項。議院規則制定権、五十八条二項の前段。議員懲罰権、五十八条二項の後段とただし書です。ただし、根拠条文は別でした。資格争訟は五十五条ただし書、除名は五十八条二項ただし書でしたね。従来の通説は、法律が優位すると考えます。ですが今日のテキストは、法律の制定に衆議院の優越があることから、法律優位だと参議院の自律権が害されるとして、議院規則が優位すると解しました。

そして、国政調査権。最高機関性が政治的美称にすぎない以上、独立の権能ではなく、議院に与えられた権能を実効的に行使するための、補助的な権能にとどまります。限界は四つの場面に出ました。裁判の内容を批判する目的の調査は、確定した後でも許されません。一般行政権には全般に及びます。検察権には原則及びますが、準司法的作用ゆえに三つの制約がありました。そして、人権を不当に侵害する調査も許されません。各議院が単独で何をできるかは、これで見えました。それでは、また、お会いしましょう。