違法性の承継

第4章 行政行為 ㊽／動画の内容を見返し用にまとめたものです（動画には含みません）。

税額が違法だったと、差押えの訴訟で言えるか

図：設例

• 税務署Aが喫茶店の店主Bに増額の更正処分→Bは放置→督促→それでも納めない→差押え
• 問い＝差押えの取消訴訟で「そもそも税額の決め方が違法だった」と言えるか

そこで、今日の問いです。差押えを受けたBが、差押えの取消訴訟を起こします。そこで「そもそも、税額の決め方が違法だった」と言えるでしょうか。直感では、言えそうに思えます。ただし、Bは税額の決め方に当たる最初の処分を、争えるうちに争わなかったとします。期間が過ぎたあとでも、後の処分の訴訟の中で、前の処分の違法を持ち出せるのか。これが違法性の承継の問題です。先に答えを言うと、原則は、言えません。どんなときに例外になるかが、今日の後半です。前回までの流れを、受けます。前々回は、処分の効力を争うなら、取消訴訟という専用の窓口に限る、という排他的管轄を見ました。前回は、刑事裁判や国家賠償は、その窓口と重ならない場面だと見ました。たとえば、課税処分の違法でも、国家賠償なら、取消しを経ずに言えます。国家賠償は、処分を有効なままにして、お金を求める訴えだからです。今日は逆です。同じ取消訴訟の窓口の中で、前の処分の違法を持ち込めるか、を問います。順番は、こうです。まず、前の処分とあとの処分が続く場面を、設例2つで動かします。次に問題の形を整え、原則と、その理由を見ます。最後に、例外を認める基準を、設例に当てはめます。

処分は1回で終わらない——設例2つ

図：設例ア

行政は、1回の処分で終わらないことがよくあります。関連する処分が、順に出ていきます。2つの設例で確かめます。前回の営業停止命令とは別件です。設例アです。税務署Aが、喫茶店の店主Bの申告した税額に誤りがあるとして、税額を増やす更正処分をしました。国税通則法24条の更正です。Bは、この税額に納得がいきません。でも、争えるうちに争わず、放っておきました。税が納められないので、税務署は督促をします。国税通則法37条1項です。それでも納めないと、次は差押えです。国税徴収法47条1項1号で、督促を受けたのに完納しないとき、差押えをしなければならない、という骨格です。

ここで言葉を決めます。先に出た更正を、先行処分と呼びます。あとに出た差押えを、後行処分と呼びます。

図：設例イ

設例イです。市が、道路を広げるために、用地を取得したいとします。まず知事が、この事業は公共のために必要だ、と認める事業認定をします。根拠は、土地収用法16条と20条です。事業認定は、告示の日から効力が生じます。26条4項です。地権者Bは、任意の買収に応じません。すると、収用委員会が、収用裁決をします。告示から1年以内に、市が収用裁決を申請するのが、39条1項です。収用裁決は、権利を取得する権利取得裁決と、土地を明け渡させる明渡裁決で、47条の2第2項です。ここで、Bの土地の所有権が移ります。こちらも、先行処分が事業認定で、後行処分が収用裁決です。

問題の所在——取り消されるのは、後の処分

図：問題の所在

• 先行処分＝出訴期間経過
• 後行処分の取消訴訟で「先行処分が違法だから後行処分も違法だ」と主張したい
• 取り消されるのは後行処分・先行処分は有効のまま

問題の形を、整えます。先行処分を取消訴訟で争える期間が、過ぎてしまいました。Bは、後行処分の取消訴訟を起こします。そして、先行処分が違法だから、後行処分も違法だ、と主張したい。これが、違法性の承継の問題です。ここで、つまずきやすい所を1つ言います。取り消されるのは、後行処分です。先行処分を取り消してもらう話ではありません。先行処分は、有効のままです。問われているのは、後行処分の取消訴訟の中で、理由として先行処分の違法を言えるか、という1点です。立ち止まります。いま、取消訴訟で取り消されるのは、先の処分でしょうか、後の処分でしょうか？

後の処分です。先の処分は、有効なままで、その違法を後の処分の理由にできるか、という話ですね。設例アなら、取り消されるのは差押えで、理由に使いたいのが更正の違法です。

原則は否定——なぜ言えないのか

図：原則と理由

• 原則＝先行処分の出訴期間が経過していれば、後行処分の取消訴訟で先行処分の違法は主張できない
• 理由1＝取消訴訟の排他的管轄〔専用の窓口〕
• 理由2＝出訴期間の制度〔行訴法14条〕
• 認めると先行処分の公定力・不可争力が空になる

結論を先に言います。原則は、否定です。先行処分の出訴期間が過ぎていれば、後行処分の取消訴訟で、先行処分の違法を主張することは、原則としてできません。違法性は、承継されない、と言います。これは、判決がこう言った、というより、一般にそう整理されています。理由を2つ見ます。本題の前に、思い出す問いです。取消訴訟の排他的管轄とは、処分の効力をどの訴えで争う仕組みでしたか？処分の効力を争うなら、取消訴訟という専用の窓口に限る仕組みです。ほかの窓口には持ち込めません。これが1つ目の理由です。先行処分の効力を争う道は、取消訴訟に限られます。2つ目の理由は、出訴期間の制度です。前回、刑事裁判の理由の1つとして、14条の1項を見ました。今日は、2項と3項まで並べます。

条文行政事件訴訟法14条1項

行政事件訴訟法第14条第1項 取消訴訟は、処分又は裁決があつたことを知つた日から六箇月を経過したときは、提起することができない。ただし、正当な理由があるときは、この限りでない。

条文行政事件訴訟法14条2項

行政事件訴訟法第14条第2項 取消訴訟は、処分又は裁決の日から一年を経過したときは、提起することができない。ただし、正当な理由があるときは、この限りでない。

条文行政事件訴訟法14条3項

行政事件訴訟法第14条第3項 処分又は裁決につき審査請求をすることができる場合又は行政庁が誤つて審査請求をすることができる旨を教示した場合において、審査請求があつたときは、処分又は裁決に係る取消訴訟は、その審査請求をした者については、前二項の規定にかかわらず、これに対する裁決があつたことを知つた日から六箇月を経過したとき又は当該裁決の日から一年を経過したときは、提起することができない。ただし、正当な理由があるときは、この限りでない。

処分を知った日から6か月、処分の日から1年を過ぎると、取消訴訟は起こせません。正当な理由があれば別です。審査請求をした場合は、その裁決が基準になる、というのが3項です。期間の細かい中身は、あとの回で見ます。今日は、期間の制限がある、という点を押さえてください。この期間は、法律関係を早く安定させるためにあります。処分から何年もあとに、ひっくり返されては困る人がいるからです。取消訴訟を起こせる期間を過ぎると、私人の側からは取消しを求められなくなります。前々回、5つの効力の1つとして名前を見た、不可争力です。

図：認めるとどうなるか

認めたら、何が起きるか。設例アで考えます。更正の期間は過ぎているのに、差押えの訴訟で、更正は違法だった、と争えてしまう。これは、期間を過ぎた先行処分を、実質的に蒸し返すのと同じです。期間の制度も、専用の窓口も、意味を失います。先行処分の公定力と不可争力が、空になる、ということです。先行処分が違法だとしても、取り消されるまでは有効と扱われる。前々回の、公定力です。その話が、ここでも効いています。ここまでを、規範としてまとめます。先行処分が処分であり、出訴期間が経過している場合、後行処分の取消訴訟で先行処分の違法を主張することは、原則としてできない。ただし、例外的に承継が認められる場合がある。暗記する文は、これです。ただ、理由を言えるようにしておいてください。窓口と期間です。

前提の確認——先の行為が、処分でなければ

図：前提

• 排他的管轄と出訴期間は処分だけにかかる→先行行為が処分なら原則否定
• 先行行為が処分でなければ問題にならない→後行処分の取消訴訟で先行行為の違法を当然に主張できる

ここまでの話には、前提があります。先行行為が、処分であることです。取消訴訟の排他的管轄も、出訴期間も、処分にかかる仕組みです。ですから、先行行為が処分でなければ、そもそもこの問題は生じません。後行処分の取消訴訟で、先行行為の違法を、当然に主張できます。もう1つ。先行処分の違法が重大かつ明白で、当然無効なら、前々回のとおり、公定力は及びません。この場合は、承継を持ち出すまでもなく、後行処分の訴訟で無効を言えます。どんなときに無効になるかは、あとの回で見ます。先行行為に処分性があるかどうかが、承継の問題に入る入口です。

更正も事業認定も、取消訴訟で争える処分です。ですから、どちらの設例も、この前提を満たし、承継の問題として考えることになります。注意が1つあります。第3章で、処分性を広げる方向がある、と予告しました。処分性を広く認めると、それだけ先行行為が処分になり、承継の問題が出てきます。この波及は、処分性を広げる意味を見る回で扱います。

例外の基準——同一目的・同一効果

図：基準

• 従来の基準＝先行処分と後行処分が同一の目的を達成し、同一の効果を生む一連の過程なら承継を認める
• 独立性が高いなら認めない
• 課税処分→滞納処分＝目的が別・否定
• 事業認定→収用裁決＝一連・従来は肯定

原則には、例外があります。例外を認める従来の基準は、同一目的・同一効果です。先行処分と後行処分が、同じ目的に向かい、同じ効果を生む、一連の過程として行われるなら、違法性の承継を認めます。逆に、それぞれの独立性が高いなら、認めません。なぜ、一連なら言えてよいのか。原則の理由は、先行処分を、期間で早く確定させることでした。けれども、先行処分が、後行処分で完成する1つの効果へ向かう、途中の段階にすぎないなら、そこだけを先に固めても、守られる安定は小さい。逆に、先行処分がそれだけで目的を果たす独立の処分なら、期間で固める意味がそのまま生きます。

設例で見ます。まず、設例アです。

図：設例ア・目的の違い

• 更正＝納税義務の額を確定する
• 差押え＝確定した税を強制的に取り立てる
• 差押えの要件＝督促を受けたのに完納しないとき・課税の適法性は要件に出てこない→承継を認めない

更正は、納税義務の額を確定する処分です。差押えは、確定した税を、強制的に取り立てる処分です。目的が別です。更正で額が決まり、納めないときにはじめて、取立てが考えられます。差押えの要件も、見ておきます。督促を受けたのに完納しないとき、です。要件に、更正が適法かどうかは出てきません。差押えは、更正が正しかったかを前提にせず、確定した税が納められていない、という事実だけで出せるのです。更正のように税額を決める処分を課税処分、差押えのように税を取り立てる手続を滞納処分と呼びます。ですから、課税処分は滞納処分から独立している、と整理されます。承継を認めないのが、一般の理解です。

更正に不満なら、更正の取消訴訟で、期間内に争う必要がありました。補足を一言。滞納処分の内部、つまり差押えから、差し押さえた財産を売る公売までは、同じ目的に向かう一連の手続です。こちらは、承継が認められると説明されます。

図：設例イ・一連の過程

• 事業認定があってもBの所有権はそのまま
• 任意に売る義務はない
• 収用裁決で初めて所有権が移る→1つの目的〔土地を事業のために取得する〕に向かう一連→従来は承継を認めてきた
• ただし評価は揺れている

次に、設例イです。事業認定があっても、土地の所有権は、なおBのもとにあります。Bに、任意に売る義務はありません。収用裁決で、はじめて所有権が収用されます。事業認定と収用裁決は、土地を事業のために取得する、という1つの目的に向かう一連の過程です。Bが土地を失うという効果は、収用裁決でようやく完成します。事業認定は、そこへ向かう途中の段階です。途中の段階だけを切り離して、期間で固めてしまう理由は薄い。そこで、承継を認めてきました。この対比が、今日の中心です。課税から滞納は、目的が別で、否定。事業認定から収用裁決は、目的が1つで、従来は肯定です。ただし、事業認定から収用裁決の結論は、確定した話ではありません。裁判例や学説の大勢は肯定してきましたが、事業認定の前の手続が整えられてきました。たとえば、土地収用法15条の14の事業説明会や、23条の公聴会です。事前に違法を正す環境が整った、という指摘があり、評価が揺れています。ここは、従来はそう理解されてきた、という温度で押さえてください。

基準だけでは足りない——争う機会という観点

図：手続の観点

• 実体面の基準〔同一目的・同一効果〕に、先行処分を実際に争う機会があったかを足す
• 存在を知れたか・争う動機があったか
• 早く確定させる利益 ⇔ 後行処分の段階で争える救済の重要性
• 最判平21・12・17〔たぬきの森マンション事件〕

同一目的・同一効果は、処分の目的と効果を見る基準です。これだけでは足りない、という流れがあります。足されるのが、手続の観点です。先行処分を、実際に争える状況だったか。存在を知ることができたか。争う動機があったか。そうした機会を考えに入れるのです。設例アのBは、更正の税額に納得がいかず、争える期間もありました。争う機会も動機もあった、と言いやすい場面です。設例イで評価が揺れている、と言ったのも、この観点です。認定の前の手続が整い、地権者が早くから違法を正す環境ができた、と指摘されているからでした。逆に、争う機会がなかったのに、期間が過ぎたから言えない、は酷です。そう考えるわけです。この流れを示した判決として、たぬきの森マンション事件の最高裁判決があります。実体面の基準に、先行処分を争う機会があったかという、手続保障の観点を足した判決です。名前と、その一言だけ押さえてください。事案と当てはめは、別の回で、じっくり見ます。結局、違法性の承継を認めるかどうかは、バランスで決まります。先行処分の効果を早く確定させる利益と、後行処分の段階でも争えることの、救済上の重要性です。

今日の地図（保存版）

図：今日の整理

• 問い＝先行処分の出訴期間経過後、後行処分の取消訴訟で先行処分の違法を言えるか
• 取り消されるのは後行処分
• 原則否定＝排他的管轄と出訴期間
• 前提＝先行行為が処分
• 例外の基準＝同一目的・同一効果＋手続の観点
• 課税→滞納＝否定・事業認定→収用裁決＝従来は肯定

まとめます。冒頭の問いに答えます。先行処分の出訴期間が過ぎたあと、後行処分の取消訴訟で、先行処分の違法を言えるか。原則は、言えません。理由は2つでした。取消訴訟の排他的管轄と、出訴期間の制度です。認めると、先行処分の公定力と不可争力が空になります。前提は、先行行為が処分であることです。処分でなければ、問題になりません。例外を認める従来の基準は、同一目的・同一効果です。課税処分から滞納処分は、目的が別で、否定。事業認定から収用裁決は、一連で、従来は肯定です。さらに、先行処分を争う機会という、手続の観点が足されます。

図：今日の短答の誤り肢

• 先行処分の出訴期間が過ぎても後行処分の取消訴訟では先行処分の違法を常に主張できる〔誤り〕
• 違法性の承継が認められると先行処分が取り消される〔誤り〕
• 課税処分の違法は滞納処分の取消訴訟で主張できるのが原則〔誤り〕
• 先行行為が処分でなくても承継の問題になる〔誤り〕

最後に、短答の誤り肢を確認します。先行処分の出訴期間が過ぎても、後行処分の取消訴訟では、先行処分の違法を常に主張できる、は誤りです。原則は、主張できません。違法性の承継が認められると、先行処分が取り消される、も誤りです。取り消されるのは後行処分で、先行処分は有効のままです。課税処分の違法は、滞納処分の取消訴訟で主張できるのが原則、も誤りです。課税と滞納は目的が別で、承継は認められません。先行行為が処分でなくても、承継の問題になる、も誤りです。処分でなければ、承継の問題は生じません。この原則と例外の組み立ては、論文でも論点になりうる所です。