予算の法的性格と予算修正権

1国費の支出と債務の負担（85条）条文

• 83条：国の財政を処理する権限は、国会の議決に基いて、これを行使しなければならない。＝財政国会中心主義（財政民主主義）。
• 83条の具体化は2方向：歳入（お金を集める側）＝84条（あらたに租税を課し、又は現行の租税を変更するには、法律又は法律の定める条件によることを必要とする）／歳出（使う側）＝85条。
• 85条：国費を支出し、又は国が債務を負担するには、国会の議決に基くことを必要とする。＝実際にお金を出す場面だけでなく、将来の支払いを約束する場面にも議決が要る。
• 「債務を負担」を具体化する仕組みは財政法に複数ある：公債・借入金（財政法4条1項ただし書＝国会の議決を経た金額の範囲内）、継続費（同14条の2＝完成に数年度を要する事業の総額と年割額を議決）、国庫債務負担行為（同15条＝予め予算をもって国会の議決を経る）。
• 国庫債務負担行為は、法律に基づくものや、歳出予算・継続費の範囲内のもの以外で、国が債務を負担する行為を指す財政法上の名前。85条の「債務を負担」そのものの定義ではない。

5年かけて庁舎を建てる事業で、総額と各年度の支払額を先に国会で決めておくのは継続費。今年度に契約だけ結んで支払いは翌年度以降になるものは国庫債務負担行為。どちらも将来の支払いを国が約束する点で85条の議決が要る。

2予算の意義と、内閣が作り国会が決める手続（86条・60条）条文学説

• 予算＝一会計年度における国の歳出歳入の予定的見積りを内容とする、国の財政行為の準則。86条そのものに定義は書かれていない。
• 一会計年度を1年とすることは憲法に明文が無く、通説としてそう解されている。4月1日に始まり翌年3月31日に終わるのは財政法11条が定める（「ふつう」ではなく法律の定め）。
• 86条：内閣は、毎会計年度の予算を作成し、国会に提出して、その審議を受け議決を経なければならない。73条5号も「予算を作成して国会に提出すること」を内閣の事務とする。＝初めから国会が予算を作成することはできない。
• 60条1項：予算は、さきに衆議院に提出しなければならない（衆議院の先議権）。
• 60条2項：参議院で衆議院と異なつた議決をした場合に、法律の定めるところにより、両議院の協議会を開いても意見が一致しないとき、又は参議院が、衆議院の可決した予算を受け取つた後、国会休会中の期間を除いて三十日以内に、議決しないときは、衆議院の議決を国会の議決とする。参議院が衆議院と異なる議決をしたときは、衆議院は両院協議会を求めなければならない（国会法85条1項）。
• 法律案との違い：参議院が議決しないとき、法律案は60日で否決とみなすことができるだけ（59条4項）で、成立には衆議院の出席議員の3分の2以上での再可決が要る（59条2項）。予算は30日でそのまま衆議院の議決が国会の議決になる＝再議決は要らない。

出題司法 H20 第18問ア明文はないが、憲法は会計年度を1年とすることを予定している（○）

3拘束力はあるか：予算行政説を退ける学説条文

• 明治憲法下：予算は歳入歳出の単なる見積りで、政府に対する法的拘束力を持たないとする予算行政説が支配的だった。＝予算を政府の計画への承認にすぎないと見る考え方が主流だった（制度の事実ではなく学説の見方）。
• 明治憲法でも予算には帝国議会の協賛が要った（明治憲法64条1項「国家ノ歳出歳入ハ毎年予算ヲ以テ帝国議会ノ協賛ヲ経ヘシ」）。＝議会の議決が要るというだけでは、明治の予算行政説との違いは出ない。
• 日本国憲法下：予算は政府に対して法的拘束力を持つ法規範と解されている。
• 予算行政説を退ける理由：予算の法規範性を無視しており、財政を国会の議決で処理させる財政国会中心主義（83条）に反する。
• 答案の型：まず予算行政説を退け → 次に予算法律説を退け（→4） → 予算法形式説を採る。

4法律か独自の法形式か：予算法形式説学説条文

• 法規範だとして、その形式は何か：予算法律説＝予算は法律の一種／予算法形式説＝予算は法律とは異なる独自の法形式。
• 結論：予算法形式説が妥当。予算は政府に対して法的拘束力を持つ法規範だが、法律そのものではない。
• 法律と違う点（基本書は「など」と書く＝4点で閉じた列挙ではない）：
  内容 ①予算は政府を拘束するだけで、一般国民を拘束しない ②効力は一会計年度に限られる
  手続 ③提出権は内閣にある（73条5号・86条。法律案は内閣も議員も出せる） ④衆議院に先議権があり（60条1項）、衆議院の再議決制が無い（60条2項）
• 対立の実益：争っているのは形式だが、その答えが増額修正の限界の扱いを分ける（法律説＝限界なし／法形式説＝73条5号の趣旨から限界を認める余地があり、通説は同一性を損なう大きな増額は不可とする＝→6）。「名前だけの争い」ではない。
• 法律という形式でなくても法規範でありうる＝形式の問題と拘束力の有無は別の問題。

予算に税収の見込みが計上されていても、それを根拠に国民に税を課せるわけではない。課税の根拠は法律（84条）で、予算は政府の側を縛るだけ（①）。

出題司法 H22 第19問ア予算法律説は、予算の特別な制定手続を59条1項の「特別の定」で説明する（○）司法 H28 第19問ア予算法形式説から：後法優位で予算により法律を変更でき不一致を解決できる司法 H28 第19問イ予算法形式説から：予算案の議決方法は原則59条1項で、60条はその例外

5減額修正：できる・限界なし学説条文

• 国会は、内閣の作成した予算を減額修正することができ、その修正に限界は無い。
• 根拠①：日本国憲法には、減額を制限する規定が無い。明治憲法67条は、憲法上の大権に基づく既定の歳出と、法律の結果による歳出・法律上政府の義務に属する歳出について、政府の同意なしに議会が廃除・削減できないとしていた（歳出一般ではなく特定の種類の歳出の制限）。
• 根拠②：国会が多すぎると判断して削ることは、財政国会中心主義（83条）による民主的コントロールを働かせることにほかならない。
• 根拠③：予算は「議決」（60条2項・86条）で、条約の「承認」（61条・73条3号ただし書）より強い表現。
• 61条：条約の締結に必要な国会の承認については、前条第二項の規定を準用する。＝条約に準用されるのは60条2項（衆議院の優越）だけで、先に衆議院へ出す義務（60条1項）は条約には無い。
• 答案の型（論証）は②③の2つで立てる（①は挙げなくてもよい）。

内閣の予算案にある事業費をまるごと削ってゼロにする修正も、減額修正としてできる。予算全体を否決できる以上、その一部を削れない理由は無い。

出題予備 H25 第11問ア国会は減額修正できるが、予算の款や項を削除することは許されない（×）

6増額修正：できるが、予算の同一性まで学説条文

• 予算法律説：予算を法律の一種とみるので、増額修正もできる・限界は無い（ただしこの説は採らない＝→4）。
• 予算法形式説：財政国会中心主義（83条）と「議決」という強い表現から、増額修正もできる。
• ただし限界：専門性・技術性に富む内閣に予算の作成・提出権を専属させた73条5号の趣旨から、予算の同一性を損なうような大きな増額修正はできない。増額修正に一定の限界を認める見解が通説。
• 法形式説の通説が限界を認めるのは、予算が法律と違う点の一つ＝提出権は内閣（4の③）を、大きな増額が崩すから。限界の根拠は73条5号の趣旨で、83条は増額できる側の根拠。
• 法形式説だから自動的に限界が出る、ではない：限界は73条5号の趣旨を重く見て出てくるもの。司法試験の短答では、「予算法形式説に立つと、予算に対する国会の修正に制限は存しないと解することはできない」とする肢が誤りとされた＝法形式説に立っても、修正に制限は無いと解することはできる。限界を認めるのは法形式説の中の通説。
• 非対称の理由：大きすぎる増額は実質的に新しい予算の作成になり、73条5号の趣旨を没却する。減額は、国会がそもそも予算を否決すればゼロにできる以上、財政国会中心主義の趣旨に合う。
• 政府見解（昭和52年2月・衆議院予算委員会）：国会の予算修正は内閣の予算提案権を損なわない範囲内において可能。「予算の同一性」は学説の言い方で、政府見解の言葉は「予算提案権を損なわない範囲」。
• 予算総額の増額修正などをするときは、各議院・委員会は内閣に意見を述べる機会を与えなければならない（国会法57条の3）。

内閣の予算案で奨学金の予算が10億円だったとき、1億円を積み増して11億円にする修正は、内閣が作った枠組みの中で規模を調整するだけ＝できる。一気に50億円にして内閣が想定していなかった新しい奨学金制度を作る修正は、実質的に国会が新しい予算を作ることになり＝できない方向に動く。

出題司法 H18 第8問ウ予算発案権は内閣に専属するが、国会は減額・増額いずれの修正もできる（○）司法 H22 第19問イ予算法規範説は修正に制限なし、予算法律説は同一性を損なう大修正は不可とする（×）司法 R1 第17問イ国会は増額修正できるが、原案に新たな項を加えることはいかなる場合も不可（×）

出題司法 R6 第17問ア予算法形式説に立つと、国会の修正に制限は無いと解することはできない（×）

7予算と法律の不一致学説条文

• 原因：予算と法律は成立までの手続が違う（提出権・先議・衆議院の優越の形）ので、片方だけが成立する場面が起こりうる。手続の違いは憲法の条文で決まっていて、法的性格のどの説を採っても変わらない。
• ①法律成立・予算不成立（法律は成立したが、その法律の執行に必要な予算が成立していない）：73条1号（法律を誠実に執行し、国務を総理すること）の誠実執行義務がある以上、内閣は予備費の支出などで対処しなければならない。義務なのは「対処すること」で、予備費の支出や補正予算はその手段。「予算が無いから実行しなくてよい」ではない。
• ①の対処のうち内閣が自分で完結できるのは予備費の支出（87条1項）。補正予算（財政法29条＝法律上・契約上国の義務に属する経費の不足を補うほか、予算作成後に生じた事由で特に緊要となった経費の支出などのための追加、または追加以外の変更）は、内閣が作成して国会の議決を経る。
• ②予算成立・法律不成立（ある目的の予算は成立したが、その予算の執行を命ずる法律が成立していない）：その事業を行うのに法律が要る場面（たとえば現行の法律では認められていない新しい装備を購入するには、予算とは別にその法律の改正が要る）では、法律が無い以上、内閣は支出できない。予算の議決があるだけでは足りない。内閣は法律案を作成・提出することになるが、国会に可決する義務は無い（通説）。
• 法律を作るかどうかは国会が決める（立法は国会＝41条）。

年度の途中に新しい給付の法律が施行されたのに給付費の予算が無い：法律上国の義務になった経費の不足として、内閣は補正予算を作って国会に出すか、予備費で手当てするなどして対処しなければならない（①）。現行の法律では認められていない新しい装備の購入費が予算に計上されて成立したが、それを認める法律の改正案が否決された：内閣は計上額を支出できず、改めて法律案を出すことはできても、国会に可決させることはできない（②）。

出題司法 H22 第19問ウ支出を命ずる法律が無くても、予算法規範説なら内閣は支出を実行できる（×）司法 R4 第18問ア法律の執行に必要な予算が無ければ、内閣は補正予算・流用・予備費などで対処する（○）司法 R6 第17問ウ法律と予算の不一致は、予算法形式説に立つと生じない（×）

8予備費（87条）条文学説

• 87条1項：予見し難い予算の不足に充てるため、国会の議決に基いて予備費を設け、内閣の責任でこれを支出することができる。
• 87条2項：すべて予備費の支出については、内閣は、事後に国会の承諾を得なければならない。
• 3段の分担：設ける＝国会の議決（1項前段）／支出する＝内閣の責任（1項後段）／事後に承諾＝国会（2項）。予備費は、内閣が相当と認める金額を歳入歳出予算に計上する形で設けられ（財政法24条）、国会の議決は予算の議決の中で行われる。管理は財務大臣、使用は原則として閣議決定（同35条）。
• 事後承諾が得られなくても、すでにされた支出の法的効果に影響は無い。内閣の政治責任の問題が生じるにとどまる（通説）。
• 補正予算は使う前に国会の議決を経る。予備費は、枠を設けるところだけ国会が議決し、何に使うかは内閣が決め、使った後で国会の承諾を求める。

豪雨被害の応急対応で予備費から支出し、業者への支払いも済んだ後で国会が承諾しなかった。支払いが無効になって業者が返金を迫られることはなく、問われるのは内閣の政治責任。

出題司法 H18 第8問イ予備費の支出に国会の承諾が得られなければ、契約を解除する正当な事由となる（×）司法 H29 第19問ウ使途が未確定の予備費を設けることには国会の議決を要しない（×）司法 R4 第18問イ予備費は国会の議決で設けるので、支出について事後に国会の承諾は不要（×）